IV SA/Wa 2150/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skarg J. W. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej - oddala skargi - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami z dnia [...] września 2010 r. (nr [...], [...]) wydanymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o rybołówstwie" oraz zgodnie z § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wysokości kar" utrzymał w mocy decyzje Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wymierzające J. W. kary pieniężne każdorazowo w wysokości 20.000 zł za naruszenie art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowu dorsza na Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE. L 180, str. 3), zwanego dalej "rozp. Nr 804/2007". Zaskarżone decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym: 1. Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w [...] decyzjami z dnia [...] sierpnia 2008 r. ([...],[...]) na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy o rybołówstwie oraz § 2 pkt 37 rozporządzenia w sprawie wysokości kar wymierzył J. W. armatorowi statku rybackiego [...] o długości całkowitej większej niż 10 m, kary pieniężne w wysokości 2.000 zł (każdorazowo) za naruszenie ustawy o rybołówstwie. 2. Po rozpatrzeniu odwołań Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami ([...],[...]) z dnia [...] września 2009 r. uchylił zaskarżone decyzje organu I instancji w całości i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego wymierzając kary pieniężne za prowadzenie połowów organizmów morskich których ogólna kwota połowowa została wyczerpana zastosował zły przepis rozporządzenia w sprawie wysokości kar (miast § 2 pkt 37 winien zastosować § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar). 3. Ponownie procedujący w sprawie Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w [...] decyzjami z dnia [...] lipca 2010 r. ([...], [...]) na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie oraz § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar wymierzył J. W. armatorowi statku rybackiego [...] o długości całkowitej większej niż 10 m, kary pieniężne w wysokości 20.000 zł (w każdej sprawie) za naruszenie ustawy o rybołówstwie. Organ ustalił, że w dniach 22 września 2007 r. i 25 września 2007 r. statek rybacki [...] prowadził połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszarze 25), w trakcie których złowiono i każdorazowo przywieziono do portu ok. 117 kg dorszy w relacji pełnej, co narusza wyżej wskazane przepisy. 4. J. W. w odwołaniach wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji zarzucił im naruszenie: - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa poprzez niewyczerpujace zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające na niedokonaniu jakichkolwiek ustaleń w zakresie wyczerpania bądź nie wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. w momencie dokonywania przez odwołującego rejsu połowowego, - naruszenie art. 16 kpa poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że odwołującemu się przysługiwało w momencie dokonywania zakwestionowanych rejsów połowowych specjalne zezwolenie połowowe oraz licencja połowowa uprawniające do dokonywania połowów. 5. Wymienionymi na wstępie decyzjami z dnia [...] września 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżone decyzje Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniach decyzji organ podniósł, że z kart dziennika połowowego i dokumentów sprzedaży wynika, że w dniach 22 i 25 września 2007 r. podczas rejsów połowowych złowiono i przywieziono do portu każdorazowo ok. 117 kg dorszy w relacji pełnej, osiągając nielegalną korzyść z każdego rejsu w kwocie 650 zł. Korzyść osiągnięto w skutek naruszenia art. 2 rozp. Nr 804/2007. Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa Minister uznał go za niezasadny wskazując, że ustalenia Komisji, co do przekroczenia kwoty połowowej nie zostały oficjalnie zakwestionowane, wobec czego nie można uznać, że są one wadliwe, bez przedłożenia przekonujących dowodów na tę okoliczność. Odnosząc się do kwestii braku ustalenia czy doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej Minister stwierdził, że ustanowiony rozp. Nr 804/2007 bezpośrednio obowiązujący zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy, jaka została przyznana Polsce do odłowienia w 2007 roku rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. ustalającym wielkości dopuszczalnych połowów i inne związanych z nimi warunkami dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mającego zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz. Urz. UE. L 367, str. 1 ze zm.), dalej jako "rozp. Nr 1941/2006". Dlatego też, zgodnie z konstytucyjną wartością, jaką jest ochrona środowiska, prawo polskich rybaków do prowadzenia połowów dorszy na obszarze 25-32 Bałtyku zostało całkowicie zakazane od dnia 11 lipca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. W preambule rozp. Nr 804/2007 wyraźnie wskazano, iż "połowy stada dorsza, przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę. W związku z tym wielkości dopuszczalne połowów wspomnianego stada, przyznane Polsce na 2007 rok uznaje się za wyczerpane" (akapit 3). Ponadto Komisja w akapicie 5 preambuły jednoznacznie stwierdza, że połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada. Odwołujący się właśnie na tym podobszarze prowadził połowy. Następnie wskazano, że pomimo, iż w przepisach wspólnotowych mówi się o kwotach połowowych poszczególnych gatunków ryb pojęcia te są tożsame z obowiązującym w przepisach krajowych pojęciem ogólnej kwoty połowowej danego gatunku ryb, która w przypadku dorsza, zgodnie z dodatkiem do Załącznika I do rozp. Nr 1941/2006 wynosiła w 2007 r. 13613 ton (kwotę 3118 ton dorszy na obszar 22-24 oraz kwotę 10794 ton dorszy na obszar 25-32). Taka też kwota została rozdzielona do wykorzystania między rybaków w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej, na morzu terytorialnym, w Zatoce Puckiej, w Zatoce Gdańskiej oraz poza polskimi obszarami morskimi, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. (Dz. U. Nr 251, poz. 1854). Pojęcie "ogólnego dopuszczalnego połowu" oraz zasady podziału poszczególnych kwot połowowych w ramach specjalnych zezwoleń połowowych są powszechnie znane w środowisku rybackim, przynajmniej od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o rybołówstwie morskim (Dz. U. Nr 34, poz. 145). Zauważono, że corocznie podziału ogólnej kwoty połowowej danego gatunku dokonuje się po zasięgnięciu opinii organizacji społeczno - zawodowych rybaków. Organ podkreślił, iż z danych pochodzących z Europejskiego Systemu Wymiany Danych (FIDES III) wynika, że przyznana kwota połowowa dorsza na obszarze 25-32 Morza Bałtyckiego została wykorzystana w 162,5 % przez polskie statki rybackie, co oznacza, iż została wyłowiona kwota dorsza przyznana na cały obszar Morza Bałtyckiego. Przywołując stanowisko wyrażone w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt U 6/08, Lex Nr 562830 Minister wskazał, iż zakaz połowu dorsza został ustanowiony przez Komisję Europejską na podstawie informacji uzyskanych od inspektorów, którzy podczas kontroli ustalili, że połowy dorsza dokonywane przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone KE przez Polskę na 2007 r. Komisja Europejska z własnej inicjatywy określiła, że z dniem wejścia w życie rozp. Nr 804/2007 (tj. od 11 lipca 2007 r.) do 31 grudnia 2007 r. obowiązuje zakaz połowu, przechowywania, przeładunku lub wyładunku dorsza przez statki pływające pod polską banderą. Następnie wskazano na hierarchie źródeł prawa w Polsce i bezpośrednią skuteczność przepisów rozp. Nr 804/2007 bez konieczności uprzedniej transpozycji do krajowego porządku prawnego. W ocenie Ministra zarzut, naruszenia art. 16 kpa ustanawiającego ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych poprzez fakt, że decyzja, jaką jest specjalne zezwolenie połowowe nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, jest niezasadny. Decyzja ta nie musiała być wyeliminowana, gdyż nastąpiła częściowa utrata uprawnień w niej określonych z mocy prawa, właśnie wskutek zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 rozp. Nr 804/2007. Uprawnienia w zakresie kwoty połowowej dorszy, określone w tym zezwoleniu wygasły, po wyłowieniu ogólnej kwoty połowowej dorszy przyznanej Polsce. W rezultacie decyzja w zakresie możliwości połowu dorszy była wiążąca tak długo jak długo istniały elementy decydujące o istnieniu określonego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie po wydaniu decyzji czynników odbiegających od tych, które kształtowały dany stosunek prawny określony w decyzji (zmiana stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji, czyli brak dorszy do odłowienia), eliminuje częściowo tę decyzję, ponieważ przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia zawarty w tej decyzji - uprawnienia w zakresie połowu dorszy na danym obszarze. Specjalne zezwolenie połowowe po wprowadzeniu zakazu połowu dorszy przez Komisję Europejską, czyli wskutek zmiany okoliczności, na których uregulowanie był częściowo skierowane, przestało w tym zakresie odpowiadać rzeczywistemu stanowi faktycznemu, stało się bezprzedmiotowe i wygasło wskutek utraty uprawnień w nim określonych. W skargach (zarejestrowanych pod sygn. akt IV SA/Wa 2150/10, IV SA/Wa 2151/10) decyzjom Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. J. W. zarzucił: - naruszenie art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 136 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez niewyczerpujace zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające na niedokonaniu jakichkolwiek ustaleń w zakresie wyczerpania bądź nie wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. w momencie dokonywania przez skarżącego rejsów połowowych, w szczególności nie powołanie biegłego na okoliczność tego, czy w rzeczywistości doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r., nie przeprowadzenie dowodu z oficjalnych rejestrów połowowych, treści skargi Rzeczypospolitej Polskiej przeciwko Komisji Europejskiej o stwierdzenie nieważności rozp. Nr 804/2007 z uwagi na to, że kwota połowowa nie została wyczerpana oraz oficjalnych stanowisk Ministerstwa w 2007 r. dotyczących braku przekroczenia ogólnej kwoty połowowej za 2007 r., - naruszenie art. 16 kpa poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że inkryminowane połowy dokonane były na podstawie niewyeliminowanych z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych w postaci licencji i specjalnego zezwolenia połowowego, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 139 kpa poprzez ukaranie skarżącego według przepisów przewidujących surowszą odpowiedzialność po uchyleniu przez Ministra decyzji organu I instancji i przekazaniu spraw do ponownego rozpoznania. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonych decyzji jak i poprzedzających ich decyzji organu pierwszej instancji w całości i o przekazanie spraw w całości do ponownego rozpatrzenia. W skargach zawarto również wniosek o przeprowadzenie: - dowodu z prywatnej opinii biegłego prof. I. D. na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej w Polsce w 2007 r., - dowodu z dokumentu - pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. na okoliczność braku wiarygodności danych tzw. FIDES III, które to dane powstały poprzez dodanie politycznie wynegocjowanych kwot do danych oficjalnych, - dowodu z dokumentu - pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego i odpowiedzi na to pytanie na okoliczność braku konkretnych dowodów wskazujących na ewentualne przekroczenie przez Polskę w 2007 r. ogólnej kwoty połowowej. W uzasadnieniu skarg podkreślono, że nie można utożsamiać zakazu połowów wprowadzonego rozp. Nr 804/2007 z faktem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. Rozp. Nr 804/2007 (oparte na przyjęciu przez Komisję Europejską, że istnieje ryzyko rzekomego wyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007 roku) samo w sobie nie jest dowodem w sprawie. To, że Komisja subiektywnie przyjęła, że istnieje takie zagrożenie nie oznacza, że ono faktycznie nastąpiło. Co znamienne, rozp. Nr 804/2007 stało się przedmiotem zaskarżenia przez stronę polską do Sądu Pierwszej Instancji w Luksemburgu właśnie w oparciu o wątpliwości, co do tego czy ogólna kwota połowa faktycznie została wyczerpana. Kwestia stanu zasobów dorsza na Bałtyku jest, w ocenie skarżącego, jedną z bardziej kontrowersyjnych kwestii dotyczących rybołówstwa bałtyckiego i rodzące się wątpliwości należy w tym postępowaniu wyjaśnić. W październiku i listopadzie 2007 r. Ministerstwo Gospodarki Morskiej kilkakrotnie przedstawiało oficjalne stanowisko, że do przekroczenia ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. nie doszło. Jako przykład skarżący wskazali stanowisko Ministerstwa Gospodarki Morskiej w sprawie kłamliwego artykułu "Koniec wojny o dorsza?" zamieszczonego na stronie internetowej http: //www, portal morski. pl/Stanowisko-Ministra-Gospodarki-Morskiej-w-sprawie-klamliweao-artykulu-Koniec-wojny-o-dorsza-w-Gazecie-Wyborczeja7450. W wypowiedzi tej stwierdzono, że: "Zakaz wydany przez Komisję Europejską został przez nas zakwestionowany poprzez zgłoszenie sprawy do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu z powodu m.in.: 1. Dokonania pomiaru odłowionego dorsza na niereprezentatywnej ilości kutrów (sprawdzono tylko kilka wyładunków). 2. Sprawdzono wyładunki tylko w kilku portach, w których były dokonane wyładunki, 3. Nie przedstawiono sposobu obliczania przełowionej kwoty, wskazującej na 300% przekroczenie. Do dnia dzisiejszego nie uzyskaliśmy od Komisji Europejskiej metodologii wg której rzekomo polscy rybacy przełowili kwoty połowowe". Skarżący podniósł, że jak wynika z powszechnie dostępnych informacji (fakty notoryjne) skarga do ETS została cofnięta w wyniku kompromisu osiągniętego przez stronę polską z Komisją Europejską, co do określenia wysokości przełowienia. Oznacza to, że określenie faktycznej ilości złowionych w 2007 r. dorszy było traktowane nie jako przedmiot badań tylko politycznych ustaleń. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera więc określenie, czy faktycznie doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. Nadto, wyliczenia Morskiego Instytutu Rybackiego w Gdyni wskazują, że do końca 2007 r. Polska wykorzystała jedynie 8,6 tys. ton dorsza, kiedy limit wynosił 12,8 tys. ton. (źródło: Wiadomości Rybackie, nr 1-2/2008, s.10). Zdaniem skarżącego, dane do których odwołuje się Minister są skrajnie niedokładne i zróżnicowane. Z jednej bowiem strony "niepodważalne" szacunki unijne mówią o trzykrotnym przełowieniu, z drugiej np. "niepodważalne" dane FIDES III o około 160% (prawie 100% różnicy w szacunkach), czy wreszcie inne dane - dane ICES -mówią o różnicy pomiędzy połowami raportowanymi i nieraportowanymi rzędu 32% -45% (zsumowanie tej niższej wartości z oficjalnymi danymi nie przekroczy 100%). Szacunki są bardzo niedokładne, rozbieżne i nie można uznać, że mogą stanowić bezsporną podstawę do ukarania, bez dodatkowego dogłębnego zbadania sprawy, to jest, jaki był zakładany błąd pomiarowy, jaką metodę szacunku przyjęto itd. W ocenie skarżącego wręcz na miarę skandalu zakrawa fakt, że tak niepewne i niezweryfikowane dane przedstawiane są jako fakt notoryjny i jako podstawa ustaleń faktycznych oraz, iż to skarżący musi samodzielnie dokonywać ustaleń faktycznych w sprawie, aby podważać tego typu "fakty notoryjne". Zdaniem skarżącego, naruszenie samego zakazu połowów - po wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 13/08 - nie stanowi podstawy do wymierzenia kary. Zakazu połowów dorsza wynikającego z rozp. Nr 804/2007 nie należy jednoznacznie utożsamiać z faktycznym spełnieniem przesłanki dokonywania połowów, gdy ogólna kwota połowowa została faktycznie i obiektywnie wyczerpana. To właśnie czynność dokonywania połowów w czasie, gdy ogólna kwota połowowa została wyczerpana, jest warunkiem koniecznym dla wymierzenia kary pieniężnej, jaką organ nałożył na skarżącego i okoliczność ewentualnego przekroczenia ogólnej kwoty połowowej powinna znaleźć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Faktem powszechnie znanym jest to, że - jak wynika to choćby z cytowanego oficjalnego stanowiska Ministra Gospodarki Morskiej - wyczerpanie kwoty połowowej budziło wątpliwości. Pomimo to w zasadzie brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że fakt ten zaistniał. Same motywy wydania rozp. Nr 804/2007 nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu o charakterze penalnym. Odwołanie się jedynie do tych motywów, zdaniem skarżącego, w praktyce pozbawia go prawa do obrony. Nie jest bowiem w stanie w żaden sposób bronić się przed nieudokumentowanymi motywami przyświecającymi Komisji Europejskiej. Zdaniem skarżącego, podkreślenia wymaga, że domniemaniem legalności objęte są akty prawne, a nie przesłanki, jakie przyświecały wydaniu tych aktów prawnych. W zależności od celu aktu prawnego przesłanki mogą być mniej lub bardziej pewne i udokumentowane. Wymogi ochrony środowiska i zasobów naturalnych mogą bowiem uzasadniać natychmiastową i głęboką ingerencję w prawa jednostki z uwagi na samo uzasadnione przypuszczenie, że może dojść do niepowetowanej straty. Pomimo, że zagadnienia te są na ogół kontrowersyjne, to jednak wzgląd na to, że zwłoka może doprowadzić do nieodwracalnych skutków uzasadnia czasem takie działanie. Tak jest np. z globalnym ociepleniem rzekomo wywołanym działalnością człowieka. Już zostały podjęte pewne działania, wprowadzono pewne zakazy i ograniczenia, ale samo zagadnienie nadal nie jest do końca zbadane i jasne. W obszarze szeroko pojętego prawa penalnego nie ma jednak miejsca na stosowanie analogicznych "uproszczeń" dowodowych i dozwalania na szybką interwencję bez zbadania sprawy. Ważne jest rozróżnienie wspominanej specyfiki postępowań penalnych i "interwencyjnych" procedur z zakresu ochrony środowiska i zasobów. Skarżący podniósł, że nawet jeśli określone przesłanki powodowały Komisją Europejską przy wprowadzeniu określonych unormowań, to jednak sam fakt wejścia w życie tychże przepisów nie ma absolutnie żadnego znaczenia dla usankcjonowania określonego stanu faktycznego. Nie ma bowiem żadnych wątpliwości, że organy Unii Europejskiej (jak zresztą także inne organy stanowiące prawo) nie mają żadnych kompetencji do ustalania stanów faktycznych istniejących w rzeczywistości, lecz w zakresie swoich kompetencji mogą jedynie nakładać na określone jednostki zakazy lub nakazy dotyczące określonego zachowania (normy prawne). Z kolei rolą organów stosujących prawo (w tym organów administracji publicznej) jest właśnie ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy przy wykorzystaniu wszelkich możliwych środków dowodowych. W świetle powyżej przedstawionych rozważań, zdaniem skarżącego, można stwierdzić, że doszło do fatalnego w skutkach pomieszania ról organów stosujących prawo z kompetencjami organów, które prawo stanowią. Paradoksalnie bowiem organ administracji stwierdził, że skoro Komisja Europejska wprowadziła zakaz połowu to w rzeczywistości, w związku z treścią preambuły przedmiotowego rozporządzenia, została wyczerpana kwota połowowa. W ocenie skarżącego jest to stanowisko błędne. Kwestia ta należy bowiem do stanu faktycznego sprawy, który należy ustalić w celu zastosowania odpowiednich przepisów prawa, a wchodzi to w zakres obowiązków organów stosujących prawo. W związku z tym organy zobowiązane były do wyczerpującego, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych w celu ustalenia, czy w istocie kwota połowowa dorsza została wyczerpana. Komisja Europejskiej nie ma bowiem żadnych kompetencji co do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, co sprawia, że treść "preambuły" rozp. Nr 804/2007 nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jeżeli zaś w istocie Komisja Europejska prowadziła, przed wydaniem aktu prawnego, o którym mowa powyżej, jakiekolwiek badania w celu ustalenia, czy w istocie kwota połowowa dorsza została wyczerpana, czy też nie, to nie było żadnych przeciwwskazań (co więcej, byłoby to jak najbardziej wskazane), żeby skontrolować prawidłowość działań Komisji Europejskiej w w/w zakresie poprzez prowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów, które legły u podstaw wydania rozp. Nr 804/2007, opinii biegłych (jeśli takowe w rzeczywistości były sporządzone), przesłuchania osób odpowiedzialnych za poszczególne czynności podejmowane przy wprowadzaniu rozp. Nr 804/2007. W ten sposób strona postępowania mogłaby, aktywnie uczestnicząc w postępowaniu, wypowiadać się, co do zebranego materiału dowodowego kontrolując tym samym zasadność wniosków, do których doszli członkowie Komisji Europejskiej wydając takie, a nie inne rozporządzenie. Podkreślono przy tym, że stan odłowionych zasobów dorsza na Bałtyku w stosunku do ogólnej kwoty połowowej stanowi okoliczność, która ma charakter wiadomości specjalnych, a tym samym wymaga opinii biegłych. W wyniku analizy możliwa byłaby ocena ustanowionego w sprawie biegłego w kwestii tego, czy w momencie dokonywania rejsów połowowych w inkryminowanym czasie ogólna kwota połowowa była już faktycznie wyczerpana. Organ jednakże, mimo tylu wątpliwości, co do stanu faktycznego i kilku opinii niezależnych instytucji, nie powołał biegłych w celu ich wyjaśnienia, co należy uznać za sprzeczne z określoną w kpa zasadą prawdy obiektywnej nakazującą organowi podejmowanie wszelkich koniecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W dalszej części uzasadnienia skarg skarżący podniósł, że połowów ryb morskich w inkryminowanym okresie dokonywał na warunkach decyzji - specjalnego zezwolenia połowowego. W przeciwieństwie do stanowiska organu administracji pierwszej i drugiej instancji, zdaniem skarżącego, uznać należy, iż strona postępowania nie naruszyła prawa, albowiem realizowała kompetencję do połowu dorsza, co stanowiło realizację praw nabytych przez armatora. Nie sposób jest doprowadzić do odebrania przedmiotowego prawa, bez wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji przyznającej prawo nabyte i bez stosownego odszkodowania. Jak wskazuje się w doktrynie, celem zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 kpa), jest ochrona praw nabytych przez stronę, ochrona porządku prawnego oraz ochrona pewności obrotu prawnego. Dzieje się tak dlatego, że stabilność ostatecznych rozstrzygnięć budzi w obywatelach zaufanie do władz państwowych. Podkreślono, że istotną treścią decyzji administracyjnych w postaci specjalnych zezwoleń połowowych i licencji połowowych jest określenie indywidualnego limitu połowowego na dany gatunek ryby. Przedmiotowe zezwolenie nie zawiera warunku zezwalającego na dokonywanie połowów jedynie wtedy, gdy nie wykorzystano ogólnej kwoty połowowej. W związku z tym, wbrew stanowisku organu drugiej instancji, przedmiotowe uprawnienie przewidziane w decyzji nie wygasło na skutek połowów, bowiem warunki wykonywania tejże decyzji nie łączą połowów z uznaniem ogólnej kwoty połowowej za wyczerpaną. Skarżący wskazał, że wykonywał połowy zgodnie z postanowieniami specjalnego zezwolenia połowowego, zgodnie z którymi warunkiem prowadzenia połowów jest wykonywanie połowów w określonym przedziale czasu i do wielkości przyznanej kwoty. Rozporządzenie działa erga omnes, w związku z tym słusznym wydaje się, aby działało ono także w stosunku do organów administracji, które powinny eliminować z obrotu prawnego decyzje niezgodne z prawem. Zdaniem skarżącego, należy wskazać na art. 156 § 1 pkt 6 kpa lub ewentualnie art. 161 kpa, który daje w tym względzie odpowiednie kompetencje Ministrowi, gdy nie ma ku temu podstawy prawnej w innych przepisach. W niniejszej sprawie organ administracji nie dokonał żadnych zmian w specjalnych zezwoleniach np. odnośnie do wskazania akwenów połowowych, w których połowy dorszy zostały zakazane. Na podkreślenie zasługuje również fakt, iż specjalne zezwolenie połowowe pomimo przewidzianych w regułach przepisu kpa zasad uchylenia lub zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych przyznających stronie postępowania uprawnienie, nie podlegało żadnym zmianom. Wykonania decyzji nie ograniczono też w jakikolwiek inny sposób. Tym samym można byłoby uznać, iż w niniejszej sprawie organy przerzuciły odpowiedzialność będącą skutkiem ich bezczynności na obywatela, co nie powinno mieć miejsca. Opisane wyżej kompetencje do prowadzenia połowów wynikające z licencji oraz specjalnego zezwolenia połowowego stały się prawem, które w obliczu zmian stanu prawnego będących skutkiem wejścia w życie rozporządzenia rozp. Nr 804/2007 należy traktować jako prawo nabyte. W opinii skarżącego zasada ochrony praw nabytych stoi na przeszkodzie skutecznemu pozbawieniu uprawnień podmiotu, który prawa te nabył skutecznie i w sposób ostateczny, nawet w warunkach następczej zmiany stanu prawnego. Zdaniem skarżącego, doszło do naruszenia art. 139 kpa, gdyż po uchyleniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia, po wydaniu kolejnej decyzji nałożono na niego karę surowszą. Skarżący wskazał, że zakaz reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych strony. Zakaz ten, zdaniem skarżącego, dotyczy całego przebiegu postępowania, a nie wyłącznie jednej z jego faz. Nadto, w ocenie skarżącego, nie było przesłanek do przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Minister powinien wydać decyzję reformatoryjną. W odpowiedziach na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skarg podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonych decyzjach. Na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt IV SA/Wa 2150/10 i IV SA/Wa 2151/10 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, oraz zdecydował sprawę prowadzić dalej pod sygn. akt IV SA/Wa 2150/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje nie naruszają obowiązujących przepisów prawa zarówno wspólnotowego jak i krajowego. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że statek rybacki [...] o długości całkowitej większej niż 10 m, w dniach 22 i 25 września 2007 r. prowadził połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszarze 25) w trakcie których złowiono i przywieziono do portu każdorazowo ok. 117 kg dorsza. Połowy te wykonywane były po wprowadzeniu z dniem 11 lipca 2007 r. zakazu połowów tego gatunku ryb przez statki pływające pod polską banderą przez rozp. Nr 804/2007. Za działanie to skarżącemu będącemu armatorem statku rybackiego zostały wymierzone kary pieniężne (każdorazowo w wysokości 20.000 zł). W pierwszej kolejności wskazać należy, że wobec faktu członkostwa Rzeczpospolitej Polskiej w Unii Europejskiej krajowy porządek prawny kształtują zarówno akty stanowione na szczeblu krajowym i lokalnym, jak też bezpośrednio wiążące normy prawa stanowionego przez upoważnione instytucje tej międzynarodowej organizacji. Rozporządzenia (WE) zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego są aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w każdym państwie członkowskim. Dla ich mocy obowiązującej nie jest konieczny akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich. Stają się więc częścią krajowego systemu prawa, wywołują skutki bezpośrednie dla jednostek i mają charakter wiążący co do wszystkich zawartych w nich postanowień. W niniejszej sprawie podstawą do wymierzenia skarżącemu kwestionowanych kar administracyjnych było prowadzenie połowów po wyczerpaniu kwoty połowowej za rok 2007, co stwierdzono w rozp. Nr 804/2007. Fakt owego wyczerpania, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie może budzić wątpliwości. Wskazuje na to zawarte w akapicie 3 preambuły tego rozporządzenia stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozp. Nr 1941/2006. Nadto Komisja w akapicie 5 preambuły stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane w morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada. Ponadto w art. 1 rozp. Nr 804/2007 uznano, że z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r. Fakt przekroczenia limitów połowowych, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie wynika jedynie z preambuły rozp. Nr 804/2007 ale także z treści art. 1 tego rozporządzenia. Podstawą decyzji był bowiem art. 1 tego rozporządzenia. Uprawnienie Komisji Europejskiej w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach unijnych, jak też stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu, wynikało z rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki i rybołówstwa (Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne z 2004 r., t. 5, s. 460), dalej jako "rozp. Nr 2371/2002". Stosownie bowiem do treści art. 26 rozp. Nr 2371/2002 Komisja Europejska jest podmiotem odpowiadającym za ocenę i kontrolę stosowania zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie. Treść art. 26 ust. 4 rozp. Nr 2371/2002 wskazuje, że Komisja uprawniona jest do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji. W świetle zasady domniemania legalności działania instytucji stanowiących prawo nie można przyjąć, iż rozp. Nr 804/2007 zostało wydane pomimo nieistnienia przewidzianych w art. 26 ust. 4 rozp. Nr 2371/2002 przesłanek. Konsekwencją ustalonego przez Komisję znacznego przekroczenia kwot połowowych był kolejny akt normatywny - rozporządzenie Rady (WE) nr 338/2008 z dnia 14 kwietnia 2008 r. (Dz. Urz. UE. L Nr 107, s. 1), na podstawie którego ograniczono kwotę połowową przyznaną Polsce na kolejne lata. Ustalenia Komisji nie zostały dotychczas zmienione, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że były wadliwe. Zdaniem Sądu zaskarżenie rozp. Nr 804/2007 do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości nie stanowi przesłanki do niestosowania jego przepisów w czasie, gdy funkcjonuje w porządku prawnym. Stwierdzić należy, że zasadą jest domniemanie ważności aktów prawnych wydawanych przez organy wspólnotowe. Dlatego też akty prawne obarczone wadami cechują się prawną skutecznością tak długo, aż nie zostaną one uchylone lub Trybunał Sprawiedliwości nie stwierdzi ich nieważności. Wyjątek od tej zasady stanowią akty prawne, które obarczone są tak oczywistymi wadami prawnymi, iż porządek wspólnotowy nie może ich tolerować (Mathias Hedegen. Prawo europejskie. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2004, str. 129). W ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania ważności rozp. Nr 804/2007. Nie jest ono w sposób oczywisty sprzeczne z porządkiem wspólnotowym. Jego celem jest ochrona i zrównoważona eksploatacja zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa. Realizacja tych celów może być dokonywana poprzez wydanie aktu prawnego, jakim jest rozporządzenie. Jest to sposób ochrony zasobów rybołówstwa stosowany bardzo często. Przykładowo można wymienić następujące rozporządzenia: a) Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 802/2007 z dnia 5 lipca 2007 roku ustanawiające zakaz połowów dorsza w obszarze ICES IV oraz wodach WE obszaru Ma przez statki pływające pod banderą Szwecji (Dz. Urz. UE.L z 2007 r., Nr 179, s. 36), b) Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 870/2007 z dnia 20 lipca 2007 roku ustanawiające zakaz połowów dorsza w podobszarach 25-32 Morza Bałtyckiego (wody terytorialne WE) przez statki pływające pod banderą Niemiec (Dz. Urz. UE.L. z 2007 r., Nr 192, s. 20), c) Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 765/2009 z dnia 20 sierpnia 2009 roku ustanawiające zakaz połowów dorsza w cieśninie Skagerrak przez statki pływające pod banderą Niderlandów (Dz. Urz. UE.L. z 2009 r., Nr 218, s. 5). Podkreślić należy, że organy administracji wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej mają obowiązek stosować obowiązujące przepisy prawa. Takim przepisem jest art. 1 i art. 2 rozp. Nr 804/2007. Nie jest natomiast rolą organów administracji gromadzenie materiału dowodowego, który miałby podważać ważność tego rozporządzenia. Istotnie co do zasady rolą organu stanowiącego prawo (tu Komisja Europejska) nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych. Jednak w rozpoznawanych sprawach sfera faktów nie może być rozważana bez powiązania z oceną legalności aktu normatywnego, skoro przesłanką wydania rozporządzenia o zakazie prowadzenia połowów (rozp. Nr 804/2007) musiało być ustalenie konkretnych faktów (wyczerpanie kwoty połowowej). Stąd bez zakwestionowania legalności aktu stanowionego na szczeblu wspólnotowym, bezskuteczne muszą być zarzuty dotyczące uchylenia się przez organ administracji od oceny, czy istotnie kwoty połowowe zostały przekroczone. Ewentualne odmienne ustalenia w tym zakresie mogłyby, w związku z zasadą bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego, stanowić podstawę do podjęcia stosownych środków w celu wyeliminowania aktu prawa wspólnotowego z porządku prawnego, nie zaś jego nie stosowania poprzez nie nakładanie sankcji za złamanie zakazu wprowadzonego wobec ustalenia (choćby wadliwie) faktu wyczerpania kwoty połowowej. Mając na względzie powyższe, Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodów - z prywatnej opinii prof. I. D., z pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r., a także z pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego z udzieloną mu przez Komisję Europejską odpowiedzią - na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. i niewiarygodności danych przyjętych przez Komisję, gdyż przeprowadzenie tych dowodów zmierzałoby do dokonania oceny ważności rozp. Nr 804/2007, a nie oceny legalności zaskarżonych decyzji. Dlatego też, za niezasadny należy uznać podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 136 kpa oraz w zw. z art. 140 kpa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego prowadzenia połowów w oparciu o ważne zezwolenie połowowe stwierdzić należy, co następuje. W krajowym porządku prawnym pozostawał na dzień uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego jak i prowadzenia połowów, jako bezpośrednio skuteczny, art. 26 ust. 4 rozp. Nr 2371/2002. Wobec wskazanych wyżej uwarunkowań – bezpośredniego obowiązywania w polskim porządku prawnym także regulacji ustanawianych przez instytucje Unii Europejskiej – istnienie w porządku prawnym normy, która jednoznacznie upoważniała Komisję Europejską do wprowadzania bezpośrednio skutecznego natychmiastowego zakazu kontynuowania połowów przez wszystkie statki pływające pod banderą określonego państwa (gdy wystąpią określone przesłanki - wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej dla konkretnego państwa), powoduje, iż decyzja w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego dla konkretnego pomiotu przysparzała prawo połowu jedynie w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym, a więc do czasu wyekspirowania wskazanego datą terminu jego obowiązywania, wyczerpania indywidualnie przyznanej kwoty połowowej, bądź w sytuacji szczególnej - do czasu ustanowienia stosownego zakazu o charakterze ogólnym. Informacja o tych ostatnich uwarunkowaniach, zgodnie z zasadą dobrej administracji, winna była znaleźć się także w treści zezwolenia (informowano w nim jedynie o ograniczeniach wynikających z wyczerpania kwot przydzielonych na podmiot), jednak jej brak nie rodzi żadnych skutków, co do sytuacji prawnej strony. Wskazana bowiem zasada wynika z mocy prawa, nie jest zaś kreowana w wyniku stosownego rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie indywidualnej. Jedynie na marginesie wypada zauważyć, iż odmienna wykładania wskazanych regulacji pozostawałaby w sprzeczności z ich materialnoprawną treścią (patrz m.in. expressis verbis sformułowanie w art. 3 zd. 2 rozp. Nr 804/2007), naruszając jednocześnie zasadę bezpośredniej skuteczności prawa unijnego. Dlatego też, po wprowadzeniu rozp. Nr 804/2007 zakazu prowadzenia połowów, z zezwolenia połowowego nie wynikały już dla strony żadne skutki w sferze materialnoprawnej. W tej sytuacji organ administracji mógł z urzędu lub na wniosek strony wygasić decyzję w zakresie niewykorzystanych kwot połowu dorsza (art. 162 § 1 pkt 1 kpa). Należy jednak podkreślić, iż ewentualne wygaszenie byłoby jedynie pośrednim następstwem prawnym ustanowienia zakazu, jednak sama utrata uprawnień do połowu wynika z mocy rozp. Nr 804/2007, a nie jest zaś skutkiem ewentualnej decyzji o wygaszeniu. Należy wskazać, iż gdyby nawet wyrażoną wprost wolą polskiego prawodawcy było wprowadzenie konstrukcji opartej na zasadzie, iż skuteczność zakazu ustanowionego w drodze rozporządzenia przez upoważnioną instytucję Unii Europejskiej jest skuteczny dopiero po wydaniu stosownego orzeczenia administracyjnego przez organ władzy publicznej, rozwiązanie takie, jako faktycznie ograniczające zasadę bezpośredniej skuteczności rozporządzeń, pozostawałoby w sprzeczności z porządkiem prawnym Unii Europejskiej (prawem pierwotnym z wyrażoną w nim zasadą bezpośredniej skuteczności rozporządzeń i prawem wtórnym, którym upoważniono wskazaną instytucję UE do wprowadzenia bezpośrednio skutecznego zakazu) i musiałoby zostać pominięte przy dokonywaniu wykładni regulacji, zarówno z uwagi na konstytucyjną zasadę pierwszeństwa norm umów międzynarodowych jak i pierwszeństwo norm stanowionych na podstawie umów międzynarodowych (art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP). Tym bardziej nie podobna domniemywać, aby wolą polskiego prawodawcy było takie ukształtowanie zasad ograniczenia połowów wobec wyczerpania ogólnej kwoty połowowej, gdy nie wynika to bynajmniej expressis verbis, jak wskazano, z żadnych obowiązujących regulacji stanowionych na szczeblu krajowym. Tym samym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez organy administracji art. 16 kpa. Oceniając legalność zaskarżonych decyzji przez pryzmat naruszenia zakazu reformationis in peius stwierdzić należy, iż co prawda uchybieniem normom art. 138 § 2 i art. 139 kpa było samo przekazanie decyzjami z dnia [...] września 2009 r. do ponownego rozpatrzenia spraw jedynie z tej przyczyny, iż organ I instancji przywołał niewłaściwą podstawę prawną co do określenia wysokości kary. Jednakże nie mogło to mieć istotnego wpływu na wynik sprawy - brak możliwości zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako "ppsa", skoro Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego wymierzając ponownie administracyjne kary pieniężne wyznaczył je w wysokości adekwatnie najniższej. W tej sytuacji zmiany decyzji na niekorzyść odwołującej się strony nastąpiły w granicach art. 139 kpa, bowiem utrzymanie decyzji o karach w wysokości nie wynikającej z obowiązujących regulacji normatywnej stanowiłoby o rażącym naruszeniu prawa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.