IV SA/Wa 2151/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 557 ( pięćset pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne ( Dz. U, z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołań M. S., reprezentowanego przez adwokata P.K. oraz E. C., od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., [...], dotyczącej udzielenia Z. w S. pozwoleń wodnoprawnych na: - wykonanie urządzeń wodnych tj. wylotów kanalizacji deszczowej i zbiorników retencyjno- chłonno-odparowywalnych, - szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania do ziemi ścieków opadowych i roztopowych za pomocą ww. urządzeń wodnych, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i udzielił Z. w S. pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych opisanych w decyzji. Ponadto określił warunki szczególnego korzystanie z wód w zakresie wprowadzania ścieków - wód opadowych i roztopowych, z odwadnianego odcinka drogi powiatowej Nr [...][...] w miejscowości G., od km 30+672,20 do km 30+955,60, do zbiornika retencyjno-chłonno-odparowy walnego ZB1 oraz warunki szczególnego korzystanie z wód w zakresie wprowadzania ścieków - wód opadowych i roztopowych, z odwadnianego odcinka drogi powiatowej Nr [...][...] w miejscowości G., od km 30+311,20 do km 30+673,20, do zbiornika retencyjno-chłonno-odparowywalnego ZB2. Wskazano w decyzji, iż pozwolenia wodnoprawnego w zakresie opisanym w pkt II.3. i II.4. niniejszej decyzji udzielono do dnia 11 sierpnia 2021 r. Zobowiązano takżę Z.w S. do: 1. wykonania i przebudowy urządzeń wodnych zgodnie z warunkami niniejszej decyzji oraz opracowanego operatu wodnoprawnego, 2. prawidłowej eksploatacji urządzeń oczyszczających zgodnie z zaleceniami zawartymi w instrukcji obsługi i konserwacji tych urządzeń, 3. notowania czynności związanych z eksploatacją w zeszycie eksploatacji, 4. przeprowadzania co najmniej 2 razy do roku, przeglądów eksploatacyjnych urządzeń oczyszczających, 5. zawarcia z firmą specjalistyczną umowy na usuwanie i odbiór odpadów z osadników i separatorów. Dyrektor wskazał, iż podstawę wydania niniejszej decyzji stanowi "Operat wodnoprawny na wykonanie wylotów kanalizacji deszczowej WL1, WL2 i wprowadzenie ścieków opadowych i roztopowych do ziemi (zbiorników retencyjno- chłonno-odparowywalnych), opracowany w listopadzie 2010 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., [...] udzielił Z. w S. pozwoleń wodnoprawnych na: - wykonanie urządzeń wodnych, tj. wylotów kanalizacji deszczowej i zbiorników retencyjno- chłonno - odparowywalnych ; - szczególne korzystanie z wód, w zakresie wprowadzania do ziemi ścieków opadowych i roztopowych za pomocą ww. urządzeń wodnych z terenu drogi powiatowej Nr [...][...] w m. G., gm. P. Od przedmiotowego orzeczenia odwołanie wnieśli M. S. i E.C. M. S. reprezentowany przez adwokata P. K. w odwołaniu podniósł, iż wydanie decyzji znacząco ograniczy odwołującemu możliwość przysługującego mu prawa własności, a ponadto decyzja jest sprzeczna z prawem. Zdaniem odwołującego zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego ani prawnego. E. C. poinformował o braku zgody na wykonanie zbiornika. Analizując zaskarżoną decyzję oraz dokumenty sprawy stanowiące podstawę jej wydania, w świetle wniesionego odwołania, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. stwierdził, iż odwołanie - nie zasługuje na uwzględnienie, jednakże zaskarżona decyzja zostaje uchylona z innych powodów niż podniesione w odwołaniach. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniach organ stwierdził, iż pozwolenie wodnoprawne decyduje o i uprawnieniach i obowiązkach podmiotu zainteresowanego jego nabyciem z punktu widzenia gospodarki wodnej, czyli uwzględniając potrzeby ochrony zasobów wodnych i warunki na jakich te zasoby mogą być udostępniane na potrzeby ludności i gospodarki. Nie reguluje natomiast zagadnień uzyskania prawa do użytkowania nieruchomości lub urządzeń wodnych, które podlegają regulacjom cywilno-prawnym. W świetle powyższego zarzut co do ograniczeń prawa własności M. S. (właściciela działki nr ew. [...] obręb [...]) należy uznać za niesłuszny, gdyż zaskarżona decyzja nie przesądza o jakichkolwiek ograniczeniach. Prawem posiadania gruntu pod planowaną inwestycję inwestor musi się wykazać na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, które będzie kolejnym postępowaniem w sprawie. Wybór działki odwołującego wynika z opracowanego operatu wodnoprawnego, który wskazuje taką lokalizację ze względu na uwarunkowania projektowe, wynikające z lokalizacji przedmiotu inwestycji, tj. przebudowy drogi powiatowej Nr [...][...] i z konieczności jej odwodnienia wg warunków dotyczących inwestycji drogowych. Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 32, poz. 159) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym zarzuty podniesione w odwołaniu odnośnie braku kompletności operatu wodnoprawnego organ uznał za niesłuszne, ponieważ postępowanie w sprawie udzielenia przedmiotowych pozwoleń wodnoprawnych wszczęto przed 18 marca 2011 r., czyli datą zmiany ustawy Prawo wodne w zakresie wymogów zawartości operatu wodnoprawnego, o których wspomina odwołujący, a które dotyczyły m.in. ustalania w decyzji współrzędnych geograficznych urządzeń wodnych. Jednocześnie organ nie zgodził się z odwołującym, jakoby Starosta [...] nie analizował zgodności inwestycji z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ww. ustawa jako inwestycje celu publicznego (definiuje działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia; 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 i Nr 106, poz. 575). Art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do celów publicznych zalicza, m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Art. 11 d ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) stanowi, iż jeżeli przy realizacji inwestycji drogowej, która wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się art. 131 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, tj. do wniosku nie dołącza się decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym art. 11 d ust. 4 przywołanej ustawy jest lex specialis w stosunku do art. 131 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne. W stosunku do uwagi E. C. o nieudzieleniu zgody na powstanie zbiornika, organ II instancji nie uznał jej za istotną okoliczność, gdyż zgoda odwołującego nie jest w przedmiotowej sprawie wymagana. Organ odwoławczy stwierdził jednak, iż zaskarżona decyzja zostaje uchylona ze względów formalnych, ponieważ Starosta [...], zdaniem organu II instancji powinien podlegać wyłączeniu w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Organ II instancji zauważył, że organ I instancji udzielił pozwolenia wodnoprawnego Z. w S., który jest jednostką organizacyjna Powiatu [...]. Ponadto z analizy akt sprawy wynika, że właścicielem jednej z działek położonych w zasięgu oddziaływania jest Powiat [...]. Zaskarżona decyzja, co wykazano powyżej nie zawiera wad merytorycznych, ponieważ Starosta [...] prowadził postępowanie prawidłowo, wyczerpująco ustalił stan faktyczny oraz dokonał poprawnej interpretacji przepisów ustawy Prawo wodne. Z uwagi na powyższe organ II instancji nie musiał gromadzić nowego materiału dowodowego, uznając za wystarczający do wydania orzeczenia zgromadzony dotychczas. Tym samym organ II instancji uznał, że sprawa nie wymaga ponownego rozpatrzenia i orzekł w sprawie, do czego jest upoważniony na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnioskowane przez Z. w S. warunki odprowadzania wód opadowych zgodne są z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego ( Dz. U. Nr 137 poz. 984 z późn. zm.). Realizacja przez zakład obowiązków nałożonych w pkt. IV niniejszej decyzji oraz utrzymywanie w należytym stanie technicznym urządzeń służących do oczyszczania i odprowadzania wód opadowych wraz z dokonywaniem co najmniej dwa razy do roku badań kontrolnych ww. urządzeń daje gwarancję nieprzekraczania dopuszczalnych norm jakości zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach, a tym samym dotrzymania warunków pozwoleń wodnoprawnych. Pismem z dnia 6 sierpnia 2012 r. M. S. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata P. K. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie: — art. 19 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem przedmiotowa decyzja została wydana przez organ niewłaściwy, — art. 107 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż co do zasady przychylić należy się do stanowiska organu, iż Starosta [...], jako podmiot zainteresowany w niniejszej sprawie - właścicielem jednej z działek położonych w zasięgu oddziaływania inwestycji jest Powiat [...], oraz z uwagi na fakt, iż Z. w S. - jako wnioskodawca - jest jednostką organizacyjną Powiatu [...], którego organem wykonawczym jest Starosta [...], oraz wszyscy pracownicy urzędu, winni podlegać wyłączeniu w niniejszej sprawie. Niewątpliwie bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy miasto na prawach powiatu jest zarówno stroną, jak i organem rozstrzygającym. Wbrew jednak stanowisku organu, pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji, nie istnieje podstawa, do tego, aby organ — Dyrektor RZGW w W. wydał decyzję co do istotny, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Niewątpliwie bowiem skoro Starosta [...] podlega wyłączeniu, decyzję w niniejszej sprawie, stosownie do art. 26 § 2 pkt 1 kpa w zw. z art. 26 § 3 kpa oraz zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy — Prawo wodne, jako organ I instancji, winien wydać właśnie Dyrektor RZGW w W., ewentualnie organ przez niego wskazany. Tym. samym decyzja wydana przez Dyrektora RZGW w W. winna być decyzją organu I instancji. Tym samym fakt, iż organ wydał zaskarżoną decyzję jako organ II instancji, pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności oraz przede wszystkim narusza zasady właściwości organów określone przepisami kodeksu postępowania administracyjnego . Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, iż organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu. Dotyczy to w szczególności wskazwanych braków w decyzji dotyczących warunków i obowiązków związanych z wydaniem pozwolenia wodnoprawnego. Nawet bowiem jeżeli do przedmiotowego operatu wodnoprawnego oraz warunków decyzji zastosowanie winny mieć przepisy ustawy — Prawo wodne obowiązujące przed dniem 18 marca 2011 r., to i tak nadal w decyzji nie wskazano w sposób wystarczająco precyzyjny: warunków wykonania urządzenia, co pozwala na dużą dowolność inwestora, ponadto organ nie odniósł się do zarzutu, iż w decyzji nie został wskazany sposób i zakres prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód i ziemi, sposób postępowania w przypadku uszkodzenia urządzeń pomiarowych, oraz brak jest postanowień co do sposobu postępowania w przypadku rozruchu, zatrzymania działalności, albo awarii urządzenia (art. 128 ust 1 pkt 6, 9, 9b, 11 ustawy-Prawo wodne). W odpowiedzi na skargę organ wniósł ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez Kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 zwana dalej p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej udzielająca Z. w S. pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych w związku z realizacją inwestycji, polegającej na przebudowie drogi powiatowej Nr [...][...] i z konieczności jej odwodnienia wg warunków dotyczących inwestycji drogowych. W pierwszej kolejności Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż Starosta [...] orzekający w niniejszej sprawie w pierwszej instancji powinien być wyłączony od rozpoznania niniejszej sprawy albowiem z jednej strony pozwolenie wodnoprawne udzielone zostało Z. w S., które jest jednostką organizacyjną Starostwa, a ponadto planowana inwestycja wykonana będzie m.in. na działce stanowiącej własność Starostwa. W ocenie Sądu jednak okoliczności te nie uzasadniają wyłączeni Starosty na podstawie art. art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Żadna z powołanych w tym przepisie okoliczności nie zachodzi. Na marginesie zauważy należy, iż taka praktyka doprowadziłaby do znacznych utrudnień w funkcjonowaniu administracji, albowiem często inwestycje celu publicznego realizowane są na działkach stanowiących własność państwa, gminy czy starostwa. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż w świetle art. 128 ust. 1 pkt 7a i 8 ustawy - Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne ma m.in. określać niezbędne obowiązki, gdy chodzi o wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub zmniejszających negatywne skutki wykonywania tego pozwolenia wodnoprawnego oraz niezbędne przedsięwzięcia ograniczające negatywne oddziaływanie na środowisko. W razie, gdy pozwolenie dotyczy przebudowy sytemu urządzeń służących kształtowaniu właściwych stosunków wodnych na gruntach, obowiązkiem organu administracji jest ustalenie, czy proponowane przez wnioskodawcę rozwiązania są właściwe tzn. wystarczające dla osiągnięcia zamierzonego celu, jakim jest w danym przypadku ukształtowanie właściwych stosunków wodnych po zrealizowaniu inwestycji - drogi. W toku postępowania wnioskujący o uzyskanie pozwolenia jest obowiązany do przedłożenia specjalistycznej dokumentacji - operatu wodnego (art. 131 ust. 2 pkt 1 i art. 132 ustawy - Prawo wodne). Przedmiotem postępowania nie jest jednak zatwierdzenie owej dokumentacji, lecz - z wykorzystaniem zawartych w niej informacji, po ich zweryfikowaniu - określenie, jakie działania organ uznał za dopuszczalne i na jakich warunkach - tu m.in. zgoda na realizację określonych przedsięwzięć. Tak zakreślony przedmiot postępowania przesądza, jakie kwestie mogą mieć istotne znaczenie w jego toku W rozpoznawanej sprawie, w jej toku, były formułowane przez skarżącego M. S. zarzuty dotyczące domniemanej niekorzystnej zmiany stosunków wodnych na działce skarżącego. W takiej sytuacji, mając na uwadze przedmiot postępowania, rolą organu administracji było wyjaśnienie, czy w wyniku realizacji proponowanych we wniosku przedsięwzięć dojdzie na nieruchomościach stron do określonej zmiany (na ile można to przewidywać w świetle dostępnych metod prognozowania) a jeżeli tak, to czy stan taki uznać można za zgodny z prawem. O ile daną zmianę należałoby uznać za niedopuszczalną, konieczne byłoby wyjaśnienie, jakie działania powinny zostać zrealizowane dodatkowo, aby stanowi takiemu przeciwdziałać. Odzwierciedlać musi te rozważania uzasadnienie orzeczenia w kontekście wymagań art. 107 §3 k.p.a. Trzeba podkreślić, iż operat, nie stanowi w sprawie dowodów korzystających z domniemania prawdziwości w myśl art. 76 k.p.a. i podlega ocenie przez organ stosownie do treści art. 80 k.p.a. Trzeba mieć na uwadze, iż w szeregu przypadków interes inwestora, nawet zbieżny z interesem publicznym (np. realizacja przedsięwzięcia - tu drogi - najniższym możliwie kosztem), może być sprzeczny z interesem innych stron postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ bardzo lakonicznie odniósł się do zarzutów odwołania, co nie czyni zadość postulatowi wnikliwego rozpoznania sprawy. Należy podkreślić, iż ocena czy wskazane uchybienie w zakresie uzasadnienia zaskarżonego aktu miało w istocie wpływ na wynik sprawy wykracza poza kompetencje Sądu Administracyjnego. Wymagałoby to bowiem przesądzenia na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia kwestii co do meritum - czy w następstwie realizacji praw z pozwolenia wodnoprawnego dojdzie do niedopuszczalnego oddziaływania na nieruchomości skarżącego. Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.), należy do organu administracji. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, w nadesłanych do Sądu w aktach znajduje się wyłącznie niepodpisane pismo E. C. potraktowane przez organ jako odwołanie. Ponadto w aktach sprawy znajduje się informacja, iż nieruchomość E. C. nie jest objęta planowaną inwestycją wyjaśnienia wymaga więc czy jest on w ogóle stroną niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzeczono jak w sentencji. Ponadto na podstawie art. 152 Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnieni się niniejszej decyzji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.