IV SA/Wa 2152/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P. T., A. T., I. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...]; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz skarżących P. T., A. T., I. T. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r, nr [...] umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia, iż zespół dworsko-parkowy, położony we wsi S., gmina B., na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...] nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 3, poz. 13 ze zm.). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na wniosek P. T., A. T. i I.T., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, wszczęto postępowanie administracyjne przed organem stopnia wojewódzkiego o wydanie decyzji stwierdzającej, że ww. nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., powołując w podstawie prawnej art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r, nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a."], umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny, postanowieniem z dnia 1 marca 2010r, sygn. akt P 107/08, umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie, jakim jest powołane rozporządzenie. Jak wskazał Wojewoda, Trybunał Konstytucyjny ustalił, iż art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wyczerpał swoją moc prawną w związku z przejęciem wskazanych w nim nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Natomiast rozporządzenie wykonawcze, w tym § 5, obowiązywało wyłącznie w celu wykonania 1 Sygn. akt IV SA/Wa 2152/10 dekretu, tj. w okresie, w jakim była przeprowadzana reforma rolna. Zaś zadania reformy rolnej, zgodnie z literaturą historyczno-prawną, zostały wykonane w latach 1944 - 1957. Ze względu na to, że rozporządzenie z 1945 r. miało charakter wykonawczy wobec dekretu o reformie rolnej, nie może być obecnie stosowane. Dlatego też § 5 rozporządzenia wykonawczego nie może być dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Skoro, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w ww. postanowieniu, § 5 rozporządzenia z 1945 r. utracił moc obowiązującą, w aktualnym stanie prawnym właściwym w sprawach, których przedmiotem jest orzekanie o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej, jest sąd powszechny. Tym samym niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a. Na skutek odwołania P. T., A. T. i I. T., reprezentowanych przez pełnomocnika, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji. Wskazał nadto, iż wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] kierował się również tym, iż sam Trybunał Konstytucyjny rozstrzygając kwestię zgodności § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. z art. 92 Konstytucji RP w zakresie, w jakim na mocy tego przepisu orzekanie w przedmiocie podlegania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej zostało przekazane do kompetencji administracji publicznej, postanowił o umorzeniu postępowania ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie, to tym samym organy administracji państwowej nie mogą uznawać przepisu § 5 za obowiązujący i go stosować. Wydanie zaś decyzji w oparciu o ten przepis skutkowałoby, zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wydaniem decyzji bez podstawy prawnej i stanowiłoby o jej nieważności. W niniejszej sprawie, zdaniem Ministra, do rozpoznania wniosku P. T., A. T. i I. T. właściwy jest sąd powszechny. Prawo własności jest instytucją prawa cywilnego i spory (roszczenia) dotyczące własności są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 2 Sygn. akt IV SA/Wa 2152/10 Kodeksu postępowania cywilnego. Przejęcie określonego majątku przez Skarb Państwa z mocy prawa, bez stwierdzenia tego przejścia jakimkolwiek aktem deklaratoryjnym, przy równoczesnym braku uregulowania w normatywnym akcie nacjonalizacyjnym kwestii rozstrzygania sporów o własność nieruchomości - do których zastosowano jego przepisy - oznacza, że ewentualne spory o prawa rzeczowe powstałe w związku z zastosowaniem nacjonalizacyjnych przepisów mogą być rozstrzygane tylko na zasadach określonych w art. 2 § 1 i 3 k.p.c, przy czym wyłączenie drogi postępowania przed sądem powszechnym musi wynikać z powszechnie obowiązującego przepisu, a przeniesienia tych kompetencji na organy administracji nie można domniemywać. W skardze na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. pełnomocnik P. T., A. T. i I. T., wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie: * art. 190 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że wykładnia prawa dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r. (sygn. akt P 107/2008) ma moc powszechnie obowiązującą, * art. 6 i 20 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania z uwagi na stwierdzenie swojej niewłaściwości pomimo, iż na gruncie obowiązującego stanu prawnego organ administracji jest rzeczowo właściwy do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazał w szczególności, iż stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane w ww. postanowieniu nie jest wiążące dla organu administracji w niniejszej sprawie. Trybunał nie rozstrzygnął zagadnienia prawnego w sposób merytoryczny, a zatem poglądy wyrażone w uzasadnieniu tego orzeczenia nie wiążą nawet sądu, który pytanie zadał. Wyłącznie bowiem merytoryczne rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego - rozstrzygające zagadnienia prawne co do zasady - mają moc powszechnie obowiązującą. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sygn. akt IV SA/Wa 2152/10 W piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Podniósł nadto, iż w dniu 10 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę (sygn. akt 1 OPS 3/10), w której stwierdził, iż § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jest podstawą do orzekania przez organy administracji w drodze decyzji administracyjnych o tym, czy dana nieruchomość bądź jej część podlegały dekretowi o reformie rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżony akt administracyjny odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Kierując się ww. przesłankami Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że orzekający w I instancji Wojewoda [...] umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek P. T., A. T. i I. T. o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko-parkowy, położony we wsi S., gmina B., nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 3, poz. 13 ze zm.). W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Jak wskazał Wojewoda, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej wynika z braku podstaw prawnych do orzekania przez organy administracji 4 Sygn. akt IV SA/Wa 2152/10 publicznej w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wobec utraty mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Prezentując wskazane stanowisko, organ powołał się w pełnym zakresie na powołaną w części sprawozdawczej uzasadnienia argumentację Trybunału Konstytucyjnego, przedstawioną w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., podzielił w całości stanowisko organu I instancji. Sąd zważył, iż w związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się odnośnie do skutków powołanego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny - rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2352/05, postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.)?". W uzasadnieniu wskazanego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., iż po wydaniu postanowienia przez Trybunał Konstytucyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uznając moc wiążącą orzeczenia Trybunału -kilkakrotnie stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w sprawach, w których orzekano na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r. przyjmując, iż zostały one wydane bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając opisane zagadnienie prawne uchwałą siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, uznał, że: 5 Sygn. akt IV SA/Wa 2152/10 §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W myśl art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednakże, zgodnie z art. 269 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z powołanego przepisu wynika tzw. ogólna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wspomniana ogólna moc wiążąca wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym, niż przy zastosowaniu reguł wynikających z powołanego przepisu (tj. przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie znajduje podstaw do skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 p.p.s.a. Zobowiązany jest zatem respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10. W konsekwencji wiążą go dwa zasadnicze założenia, które legły u podstaw poglądu składu siedmiu sędziów. Po pierwsze, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08 nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Nie stanowi też samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Po drugie, § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. stanowi aktualnie element systemu prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym powinien być 6 Sygn. akt IV SA/Wa 2152/10 stosowany przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne rozpoznające skargi (kasacyjne) od decyzji tych organów. Z powyższych względów należy uznać, że niedopuszczalne było przyjęcie przez organy orzekające w niniejszej sprawie, iż wydanie decyzji w oparciu o § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. skutkowałoby wydaniem decyzji bez podstawy prawnej i stanowiło o jej nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji, niedopuszczalne było umorzenie postępowania przez organ orzekający w I instancji w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. i utrzymanie w mocy ww. decyzji przez organ odwoławczy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji będzie zobowiązany do merytorycznej oceny wniosku skarżących o wydanie decyzji stwierdzającej, że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. -jak w pkt 2 sentencji.