IV SA/Wa 2153/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu 27 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedziba w [...] na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oraz odmowy wstrzymania wykonania postanowienia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. znak: [...] Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 143 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], o zawieszeniu postępowania w sprawie z wniosku [...] sp. z o.o. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. [...] i odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lutego 2013 r. inwestor [...] sp. z.o.o. w [...] złożyła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosek o wydanie na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. [...]. W dniu [...] września 2013 r. została wydana przez organ I instancji odmowna decyzja, która została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. wydaną przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 385/14. W toku ponownego rozpoznania sprawy pismem z dnia [...] listopada 2016 r. organ zwrócił się do Ministra Energii o zaopiniowanie wniosku o wydanie pozwolenia. W dniu [...] stycznia 2017 r. Minister Energi wydał postanowienie postanowieniem negatywnie opiniujące wniosek, a postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r. Pismem z dnia [...] marca Spółka wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia wniesionej skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W trakcie trwania postępowania Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] wraz z Dyrektorem Urzędu Morskiego w [...] oraz Dyrektorem Urzędu Morskiego w [...] przystąpił do opracowywania projektu planu zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich. Fakt ten, zgodnie z art. 37e ust. 1 pkt 1 ustawy został ogłoszony przez Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] m.in. w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie urzędu. Projekt planu obejmie m.in. obszary, których dotyczy wniosek Inwestora. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wydał w dniu [...] kwietnia 2017 r. postanowienie znak: [...], o zawieszeniu postępowania w sprawie z wniosku Strony o wydanie pozwolenia na podstawie art. 23 ust. 8 ustawy z 21 marca 1991 r. Na skutek rozpoznania wniosku Strony o ponowne rozpoznanie sprawy Minister wydał powołane na wstępie zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Dyrektywa, która stanowi podstawę wprowadzenia do ustawy przepisów o planowaniu przestrzennym obszarów morskich, wyraźnie określa ramy czasowe opracowania planów zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich. Przepis rozdziału IV art. 15 ust. 3 stanowi, że należy je opracować jak najszybciej, a najpóźniej do dnia 31 marca 2021 r. Z uwagi na powyższe postanowienie o zawieszeniu nie ma charakteru bezterminowego, a sama konstrukcja przepisu ustawy i konstrukcja sentencji nie narusza zasad konstytucyjnych. Powołano, że Strona ma wpływ na proces opracowywania planów zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich, do [...] października 2016 r. była możliwość składania wniosków, są planowane spotkania konsultacyjne, jak również wymagane są konsultacje publiczne. Wskazano, że potrzeba zawieszenia postępowania wynika z konieczności utrzymania istniejącego w wyłącznej strefie ekonomicznej ładu przestrzennego, niezbędnego do zachowania aktualności ustaleń sporządzanych przez właściwych dyrektorów urzędów morskich projektów planów zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich. Ten ważny interes społeczny nie może zostać naruszony przez wolę Strony jak najszybszego zwrotu kosztów poniesionych w celu uzyskania Pozwolenia. Organ nie dopatrzył się również adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy zawieszeniem postępowania, a powstaniem uszczerbku majątkowego u Strony. Samo pozwolenie inicjuje dopiero proces uzyskania niezbędnych pozwoleń do realizacji zamierzonej inwestycji, konieczne jest uzyskanie decyzji środowiskowej i pozwolenia na budowę. Natomiast aby uzyskać zwrot zainwestowanych kosztów konieczna jest sprzedaż energii elektrycznej, co z kolei zależne jest od zawarcia umowy przyłączeniowej i uzyskania warunków przyłączenia, a także wygrania aukcji, o której mowa w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. poz. 478, z późn. zm.). Organ stwierdził, że Strona, na skutek zawieszenia postępowania o wydanie Pozwolenia, nie poniosła jakiejkolwiek szkody. Skargę na postanowienie Ministra wniosła Spółka [...] sp. z.o.o. w [...] Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie konstytucyjnych zasad praworządności, demokratycznego państwa prawnego, sprawiedliwości społecznej oraz zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wskazanej w art. 8 kpa. W uzasadnieniu powołano, że przepis art. 23 ust. 8 ustawy ani żaden inny przepis ustawy nie przewidują maksymalnego okresu, na jaki postępowanie może zostać zawieszone. Hipotetycznie możliwe jest więc, że po przystąpieniu do opracowywania planu zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich procedura opracowywania planu zagospodarowania przestrzennego będzie trwała wiele lat, może w tym czasie także zostać - nawet nieformalnie - zawieszona. Wskazano, że dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/89/UE z 23 lipca 2014 r. ustanawiającej ramy planowania przestrzennego obszarów morskich (Dz. Urz. UE L 257 z 28.08.2014, str. 135). nie określa ram czasowych procedury uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich, a jedynie wskazuje m.in. na cele planowania przestrzennego, minimalne wymagania dotyczące planowania przestrzennego, udział społeczeństwa, współpracę pomiędzy państwami. Powołano się na wyrok NSA z 1 lutego 2012 r. w sprawie II OSK 2160/10 i wyrażony tam pogląd, że dopuszczenie możliwości zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy na wiele lat narusza zasady sprawiedliwości społecznej i praworządności. Powołano, że realizacja inwestycji, polegającej na budowie morskiej farmy wiatrowej jest procesem wieloetapowym, skomplikowanym, a także niezwykle kosztownym. Inwestor już na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest uzyskanie pozwolenia, musi wykonać szereg opracowań (m.in. środowiskowych), badań i analiz, a co za tym idzie - ponieść znaczące koszty z tym związane. Wskazano, że Minister postanowił o zawieszeniu postępowania wstępnie na okres ponad 4 lat, przy czym nie ma żadnej pewności, że okres zawieszenia nie będzie przedłużany, nawet kilkukrotnie, ze względu na przedłużające się prace nad projektem planu zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich. Natomiast inwestor, który już na tym etapie poniósł znaczące koszty związane z przygotowaniem inwestycji, nie ma żadnego wpływu na procedurę opracowywania planu zagospodarowania obszarów morskich oraz na podjęcie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowień oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie jak i je poprzedzające odpowiadają prawu. Podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej ( Dz. U. z 2016 r. poz. 2145 z późn. zm.) Zgodnie z w/wym. w przypadku nieprzyjęcia planu, o którym mowa w art. 37a ustawy, gdy znajduje się on na etapie opracowywania, postępowanie o wydanie pozwolenia może zostać zawieszone do czasu przyjęcia planu. Ww. przepis dotyczy planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej. Zaś zgodnie z art. 37a ust. 1 ustawy, minister właściwy do spraw gospodarki morskiej oraz minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw: środowiska, gospodarki wodnej, kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, rolnictwa, rybołówstwa, transportu, wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej przyjmuje, w drodze rozporządzenia, plany zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, uwzględniając rozstrzygnięcia określone w ust. 2 oraz wydane ważne pozwolenia, o których mowa w art. 23 ust. 1, art. 26 ust. 1, i uzgodnienie, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy. Stosownie zaś do art. 37a ust. 2 ustawy plany zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, rozstrzygają o: 1) przeznaczeniu, w tym funkcjach podstawowych, obszarów morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej; 2) zakazach lub ograniczeniach korzystania z obszarów, o których mowa w pkt 1, z uwzględnieniem wymogów ochrony przyrody; 3) rozmieszczeniu inwestycji celu publicznego; 4) kierunkach rozwoju transportu i infrastruktury technicznej; 5) obszarach i warunkach: a) ochrony środowiska i dziedzictwa kulturowego, b) uprawiania rybołówstwa i akwakultury, c) pozyskiwania energii odnawialnej, d) poszukiwania, rozpoznawania złóż kopalin oraz wydobywania kopalin ze złóż. W przedmiotowej sprawie Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] wraz z Dyrektorem Urzędu Morskiego w [...] oraz Dyrektorem Urzędu Morskiego w [...] przystąpił do opracowywania projektu planu zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich. Fakt ten, zgodnie z art. 37e ust. 1 pkt 1 ustawy, Dyrektor Urzędu Morskiego w [...], również w imieniu Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] i Dyrektora Urzędu Morskiego w [...], ogłosił m.in. w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie urzędu. Natomiast postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Spółki [...] Sp. z o.o. w [...] o wydanie na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy pozwolenia dla wyżej opisanego Przedsięwzięcia. Organ wskazał, że Przedsięwzięcie ma być realizowane w wyłącznej strefie ekonomicznej, a więc obszaru, w stosunku do którego przystąpiono do sporządzania planu. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że rozstrzygnięcie organu zostało oparte o obwiązujące przepisy prawa. Orzeczenie o zawieszeniu na podstawie art. 23 ust. 8 ustawy jest orzeczeniem fakultatywnym. W przedmiotowej sprawie organ w sposób szczegółowy umotywował zasadność takiej decyzji powołując się na konieczność utrzymania w wyłącznej strefie ekonomicznej ładu przestrzennego, niezbędnego do zachowania aktualności ustaleń sporządzanych przez właściwych dyrektorów urzędów morskich projektów planów zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich. Susznie organ wskazał na ważny interes społeczny związany z koniecznością zapewnienia ładu przestrzennego, który to interes społeczny winien mieć pierwszeństwo nad ekonomicznym interesem prywatnej Spółki. Zarzuty skargi są nieuzasadnione. W ocenie Sądu organ prawidłowo powołał się w uzasadnieniu postanowienia na Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/89/UE z dnia 23 lipca 2014 r. ustanawiającą ramy planowania przestrzennego obszarów morskich (Dz.Urz. UE L 257 z dnia 28 sierpnia 2014 r. str. 135). W art. 15 ust. 3 dyrektywy wskazano, że plany należy opracować jak najszybciej, a najpóźniej do dnia 31 marca 2021 r. Jest to zobowiązanie nałożone na Państwo. Tak więc zarzut bezterminowego zawieszenia postępowania jest niezasadny. Ponadto, nie jest w ocenie Sądu słuszne porównywanie przesłanek stanowiących postawę zawieszenia postępowania w przedmiotowym postępowaniu, do spraw w przedmiocie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bądź lokalizacji inwestycji celu publicznego i możliwości bezterminowego zawieszania prowadzonych, na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postepowań z uwagi na procedurę planistyczną. Wskazać należy, że plan zagospodarowania obszarów morskich jest planem specyficznym, nie da się go porównać z planem miejscowym z uwagi na inną skalę (obszary morskie wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej) jak również z uwagi na specyfikę problematyki (art. 37 a ust. 2 ustawy). Plan ten jest przyjmowany dla obszarów, które w całości stanowią własność Skarbu Państwa, przy uwzględnieniu interesu narodowego. Plan ten nie jest aktem prawa miejscowego regulującym, czy w jakiś sposób ograniczającym prawo własności (w tym prawo do zagospodarowania swojej nieruchomości) osób prywatnych, w tym Skarżącej. Powołany przez Skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2012 r. w sprawie II OSK 2160/10 dotyczy właśnie kwestii bezterminowego zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, w kontekście bezterminowego zawieszenia i braku możliwości jego podjęcia, z przyczyn niezależnych od obywatela. Wyrok ten dotyczył innych okoliczności faktycznych – sytuacji w której właściciel nieruchomości na skutek wieloletniego zawieszenia postępowania nie mógł dokonać koniecznego remontu swojego domu ponieważ gmina nie uchwaliła planu miejscowego. W przedmiotowej sprawie brak jest postaw do uznania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem zasad praworządności – art. 7 Konstytucji, demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej art. 2 Konstytucji. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 8 kpa. Wbrew twierdzeniom strony przepisy ustawy - art. 37e umożliwiają Stronie wpływ na proces opracowywania planów poprzez możliwość składania uwag i wniosków dotyczących projektu planu, udział w dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami planu. Ponadto przepisy zobowiązują organ do dokonywania ogłoszeń na poszczególnych etapach przygotowywania planu, a wykaz wniosków i uwag jest dostępny publicznie. Wskazać ponownie należy, że ekonomiczny interes Strony nie może mieć pierwszeństwa nad interesem społecznym w kontekście zapewnienia ładu przestrzennego na obszarach morskich RP. Fakt, że Strona poniosła koszty związane z przygotowywaniem inwestycji nie stanowi argumentu uzasadniającego niezasadność rozstrzygnięcia. Spółka nie dysponuje ani decyzją środowiskową, ani pozwoleniem na budowę, które to decyzje są konieczne do realizacji Przedsięwzięcia. Samo pozwolenie inicjuje jedynie proces uzyskiwania niezbędnych decyzji. Poniesienie kosztów związanych z przygotowywaniem inwestycji jest normalnym następstwem związanym ze strategią rozwoju Spółki i zamierzeniami inwestycyjnymi i nieodzownie łączy się z ryzykiem prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd, działając z urzędu, nie dostrzegł też uchybień uzasadniających uchylenie, bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3, art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.