IV SA/Wa 2155/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie na prawach strony - oddala skargę - Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Stowarzyszenie O. z siedzibą w W. (dalej: "Stowarzyszenie") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium") z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] utrzymujące w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a."], postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010 r, nr [...] o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium przedstawiło dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Prezydenta W. o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu wszczętym na wniosek C. Sp. z o.o. w W. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-handlowo-usługowego z garażem podziemnym, infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu, planowanej do realizacji na działkach nr ewidencyjny: [...], [...], [...], cz. [...], cz. [...] (kubatura) oraz na działkach nr ewidencyjny: [...], [...], [...], [...], [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...] (infrastruktura techniczna) w obrębie [...], położonych przy ul. [...]/ [...] / [...] w W.. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., powołując w podstawie prawnej art. 31 § 2 oraz art. 123 k.p.a., Prezydent W. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu organ przywołał zapisy statutu Stowarzyszenia wskazujące na cele jego działania, a następnie w wyniku ich analizy stwierdził, iż ogólnikowość zgłoszonego żądania nie wskazuje jednoznacznie na związek pomiędzy celami Stowarzyszenia a przedmiotem postępowania administracyjnego, do którego Stowarzyszenie chce przystąpić. Nadto, w wyniku oceny wniosku, organ doszedł do Sygn. akt IV SA/Wa 2155/10 przekonania, iż brak jest również określenia interesu społecznego skonkretyzowanego w danej sprawie indywidualnie, przy uwzględnieniu jej realiów i uwarunkowań. W zażaleniu na ww. postanowienie Stowarzyszenie wniosło o jego uchylenie w całości i orzeczenie o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 31, art. 107 § 3 oraz art. 7 i 8 k.p.a. Podniesiono, iż organ I instancji odmówił automatycznie udziału w objętym wnioskiem postępowaniu administracyjnym, zaniechał przy tym przeprowadzenia analizy przesłanek określonych w art. 31 k.p.a. Wskazano nadto, iż potrzeba dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w odnośnym postępowaniu wynika z jego celów statutowych oraz jest uzasadniona interesem społecznym, który polega na zapewnieniu, aby planowana inwestycja nie doprowadziła do naruszenia wyrażonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego. Podkreślono, iż udział Stowarzyszenia przyczyni się do lepszego wypełniania celów postępowania administracyjnego. Stowarzyszenie dysponuje odpowiednim doświadczeniem w zakresie ustalania warunków zabudowy na terenie W. i wyrażając swoje stanowisko może przyczynić się do wydania lepszego, wyważonego rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego. Uzasadniając postanowienie z dnia [...] września 2010 r. Kolegium wskazało w pierwszej kolejności, iż mający w sprawie zastosowanie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga, by organizacja społeczna wystąpiła do organu ze stosownym żądaniem, natomiast o jej dopuszczeniu do udziału w postępowaniu na prawach strony rozstrzyga organ administracji dokonując uprzedniej oceny, czy żądanie organizacji jest uzasadnione celami statutowymi oraz czy za dopuszczeniem przemawia interes społeczny. Składając wniosek w sprawie dopuszczenia do udziału w niniejszym postępowaniu Stowarzyszenie odwołało się do zapisów Statutu - celów statutowych i wskazało na istnienie interesu społecznego rozumianego jako troska o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury. Stowarzyszenie wskazało, iż przedmiotowa inwestycja ma być zrealizowana w centrum W. w sąsiedztwie ważnego ciągu komunikacyjnego, w otoczeniu obiektów zabytkowych - gmach d. "P.", [...] - ul. [...] Sygn. akt IV SA/Wa 2155/10 , [...], [...]. Zdaniem Stowarzyszenia, jego udział przyczyni się do lepszego wypełnienia celów niniejszego postępowania. Następnie Kolegium podało, iż jednym z celów statutowych Stowarzyszenia jest podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno-urbanistycznych W.. Jakkolwiek tak ogólny zapis uzasadniałby możliwość uczestnictwa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to nie można przyjąć by powołana przez organizację troska o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury odpowiadała rozumieniu pojęcia "interesu społecznego", o którym mowa w art. 31 k.p.a. Interes społeczny wymaga bowiem konkretyzacji poprzez wskazanie wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia i odniesienia ich do przedmiotu postępowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Kolegium zauważyło, iż teren, na którym ma być realizowana planowana inwestycja nie podlega przepisom ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie znajduje się na terenie zielonym w sąsiedztwie parków i pomników przyrody, nie wpływa również na układ urbanistyczny Dzielnicy. Powołane przez Stowarzyszenie obiekty zabytkowe nie leżą w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem. Teren ten nie znajduje się również w obszarze uznanym za pomnik historii "[...]". W konkluzji Kolegium stwierdziło, iż o odmowie dopuszczenia do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu zadecydował brak wykazania przez Stowarzyszenie interesu społecznego w rozumieniu art. 31 k.p.a. Pojęcie interesu społecznego formułowane przez Stowarzyszenie oznaczałoby - z racji jego ogólności -możliwość udziału w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jakie toczy się na terenie W.. W skardze do Sądu Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości postanowienia Kolegium z dnia [...] września 2010 r. oraz o uchylenie postanowienia wydanego w I instancji zarzucając naruszenie art. 31 § 1 i 2, art. 64 § 2 oraz art. 7 i 6 k.p.a. W motywach skargi zakwestionowano stanowisko organów orzekających w sprawie uznając je za całkowicie bezzasadne. Podkreślono, iż za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu niewątpliwie przemawia interes społeczny. W interesie społecznym leży bowiem, aby zostały zachowane walory architektoniczno-urbanistyczne tej części miasta. Za dopuszczeniem przemawiają również cele statutowe, w szczególności "podejmowanie działań w celu zachowania i kształtowania Sygn. akt IV SA/Wa 2155/10 walorów architektoniczno-urbanistycznych W." wymienione w § 5 ust. 2 Statutu. Powyższe oznacza, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 31 §1 pkt 2 k.p.a. Podkreślono nadto, iż teren inwestycji położony jest w ścisłym centrum W., w pobliżu szlaków komunikacyjnych o podstawowym znaczeniu, w sąsiedztwie zieleni miejskiej, a także w otoczeniu dużej liczby obiektów zabytkowych. Dla obszaru objętego terenem inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określałby sposób zagospodarowania. Z tych względów Stowarzyszenie należy uznać za organizację społeczną stojącą na straży interesu społecznego, który polega na zapewnieniu, by planowana inwestycja nie doprowadziła do chaotycznej, nie pasującej do otoczenia zabudowy, a więc do naruszenia wyrażonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego. Końcowo zaznaczono, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest bardzo ogólnikowe. W taki sposób organy administracji mogłyby uzasadniać odmowę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w każdym postępowaniu administracyjnym. Podkreślono, iż Stowarzyszenie nie zamierza monitorować, ani tym bardziej "kontrolować" przedmiotowego postępowania administracyjnego. Jego intencją jest wyłącznie uczestnictwo w tym postępowaniu na prawach strony zgodnie z art. 31 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych [(Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę we wskazanym zakresie Sąd uznał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010 r. będące Sygn. akt IV SA/Wa 2155/10 przedmiotem skargi nie narusza prawa, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowił podstawę rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wniesienie przez organizację społeczną wskazanego żądania wszczyna postępowanie incydentalne, którego rezultatem jest wydanie przez organ administracyjny odpowiedniego rozstrzygnięcia w postaci postanowienia (art. 31 § 2 k.p.a.). Wstępnym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest ocena, czy żądanie zostało złożone w imieniu organizacji społecznej przez należycie umocowany organ tej organizacji. Umocowanie to powinno być wykazane przez dołączenie odpisu lub wyciągu z właściwego rejestru lub ewidencji. Jak zasadnie przyjęły organy orzekające, skarżące Stowarzyszenie O. z siedzibą w W. jest organizacją społeczną działającą przez należycie ku temu umocowany organ. Postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków skarżącego, lecz praw i obowiązków "innej osoby" - czyli strony (stron) tego postępowania. Ocenić wobec tego należało, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki, umożliwiające dopuszczenie skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym ma prawach strony, tj. udział Stowarzyszenia w postępowaniu jest uzasadniony jego celami statutowymi oraz przemawia za tym interes społeczny. Obie te przesłanki muszą być spełnione równocześnie (v. teza pierwsza wyroku SN z dnia 8 października 1998 r., sygn. akt III RN 58/98, OSNAP 1999, nr 14, poz. 444). Pierwsza przesłanka - cel statutowy - rozumiany jako bezpośredni cel działalności organizacji społecznej - powinien w sposób ścisły łączyć się z przedmiotem postępowania administracyjnego czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik (v. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 258). Żądanie organizacji można zatem uznać za uzasadnione, jeżeli między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Przesłanka druga oparta jest na niedookreślonym pojęciu "interesu Sygn. akt IV SA/Wa 2155/10 społecznego". Interes ten "nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie" (v. E. Ochendowski, Prawo administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym..., COMER 1995, s. 6). W rezultacie ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Nawet zatem wtedy, gdy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. Przekładając powyższe uwagi na stan kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że dokonana przez Kolegium ocena żądania zgłoszonego przez skarżące Stowarzyszenie z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest prawidłowa, a stanowisko w tej mierze należycie uzasadnione. Jak wynika z akt sprawy, Stowarzyszenie wystąpiło z żądaniem dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu - wszczętym na wniosek C. Sp. z o.o. w W. - w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-handlowo-usługowego z garażem podziemnym, infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu, planowanej do realizacji na działkach położonych przy ul. [...]/ [...]/ [...] w W.. Jako cel statutowy, uzasadniający udział w postępowaniu, Stowarzyszenie wskazało "podejmowanie działań w celu zachowania i kształtowania walorów architektoniczno-urbanistycznych na terenie W." (§ 5 pkt 2 Statutu). Zaznaczyło nadto, iż intencją członków Stowarzyszenia jest aktywny udział organizacji w sprawach związanych z kształtowaniem właściwego ładu architektonicznego na terenach podlegających zabudowie, co może mieć wpływ na ogólną estetykę miasta. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy, w przypadku zrealizowania przedsięwzięcia, skutkuje ukształtowaniem określonego układu architektonicznego, co wynika z art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z powołanych przepisów wynika m.in., iż podstawę działań zmierzających do ustalenia warunków zabudowy ma stanowić ochrona i zabezpieczenie ładu przestrzennego (z uwzględnieniem wymagań urbanistyki i architektury) oraz zrównoważonego rozwoju. W tym zakresie ww. zapis statutowy, choć w istocie sformułowany w sposób ogólny, Sygn. akt IV SA/Wa 2155/10 mógłby stanowić podstawę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jednakże, za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu musi przemawiać jednocześnie interes społeczny, co w niniejszej sprawie - zdaniem Sądu - nie ma miejsca. Nie można bowiem przyjąć, że - w kontekście przedmiotu postępowania - wskazana przez skarżące Stowarzyszenie "troska o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury" odpowiada pojęciu "interesu społecznego" w rozumieniu art. 31 k.p.a. Co do zasady interes społeczny należy wiązać z działaniami na rzecz spraw istotnych ze społecznego punktu widzenia, w więc mających znaczenie dla ogółu społeczeństwa, określonej społeczności czy grupy społecznej, takich jak np.: ochrona zdrowia, przyrody, wartości kulturowych czy zabytków. Działania te, powoływane przez organizację społeczną w odniesieniu do konkretnego, indywidualnego postępowania administracyjnego, winny nieść ze sobą określone treści z tym właśnie postępowaniem związane. Innymi słowy, pojęcie interesu społecznego winno korelować z przedmiotem postępowania objętego żądaniem organizacji społecznej w tym sensie, by dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu było niezbędne dla jego ochrony. Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie. "Troska o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury", bez powiązania z samym postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie uzasadnia dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Stowarzyszenie nie wskazało bowiem jakie konkretne dobra kultury czy dziedzictwa narodowego wymagałyby ochrony w tym postępowaniu. Zauważyć należy, że teren przeznaczony pod planowaną inwestycję nie podlega przepisom ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie znajduje się na terenie zielonym, w sąsiedztwie parków i pomników przyrody, nie wpływa również na układ urbanistyczny całej Dzielnicy. Nadto, powołane przez Stowarzyszenie obiekty zabytkowe - gmach d. "P.", [...] -ul. [...], [...], [...] nie leżą w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego terenu. Wskazać również należy, iż podejmując się roli "reprezentanta społecznego" organizacja winna uprawdopodobnić, że jest przygotowana do wypełniania tej roli oraz, że działając w interesie społecznym przyczyni się do lepszego załatwienia sprawy. Wykazanie istnienia tej okoliczności mogłoby świadczyć o istnieniu interesu społecznego przemawiającego za jego dopuszczeniem. Z akt sprawy wynika, że w Sygn. akt IV SA/Wa 2155/10 odpowiedzi na wezwanie organu I instancji do "uściślenia interesu publicznego w powiązaniu z samym postępowaniem (...)" (pismo z dnia [...] maja 2010 r.), Stowarzyszenie ograniczyło się w zasadzie do deklaracji, że uczestniczy na prawach strony w wielu postępowaniach administracyjnych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na obszarze W., ma zatem doświadczenie w tym zakresie i może, wyrażając swoje stanowisko, przyczynić się do lepszego, wyważonego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z uwzględnieniem interesu publicznego. Przy czym interes ten polega na zapewnieniu, aby planowana inwestycja nie doprowadziła do naruszenia wyrażonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego. Biorąc powyższe pod uwagę zgodzić należy się ze stanowiskiem Kolegium, iż sposób w jaki Stowarzyszenie formułuje pojęcie interesu społecznego na gruncie art. 31 k.p.a., z racji ogólności zapisu, oznaczałby możliwość udziału Stowarzyszenia w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na terenie Dzielnicy. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu Kolegium nie przekroczyło granic uznania administracyjnego. Swe stanowisko uzasadniło w sposób wyczerpujący, stosownie do wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., w następstwie rzetelnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tym samym nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 i art. 6 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że - wobec zaniechania przez Stowarzyszenie dołączenia do wniosku z dnia [...] kwietnia 2010 r. uwierzytelnionego, aktualnego odpisu statutu, organ I instancji - prawidłowo w trybie art. 64 § 2 k.p.a. - zwrócił się o uzupełnienie ww. braku formalnego podania oraz o wyjaśnienie (uściślenie) motywów żądania w kontekście przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi na skutek działania organu nie doszło do naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Końcowo Sąd zauważa, iż postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010 r. zostało doręczone skarżącemu Stowarzyszeniu w dniu 14 czerwca 2010 r. Natomiast na kopercie, w której nadane zostało zażalenie Stowarzyszenia sporządzone w dniu 15 czerwca 2010 r., widnieje pieczęć urzędu pocztowego z datą 13 czerwca Sygn. akt IV SA/Wa 2155/10 2010r. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że po stronie urzędu pocztowego doszło do omyłkowego datowania ww. przesyłki. Tym samym uznać należało, że zażalenie zostało wniesione w ustawowym terminie (art. 141 § 2 k.p.a.). Mając na względzie wszystko powyższe Sąd uznał, że argumentacja skargi nie zasługuje na uwzględnienie a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.