IV SA/Wa 2155/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2155/14 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z [...].08.2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej także SKO) utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy P. m. W. z dnia [...].01.2014 r., nr [...], ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami: dwukondygnacyjnym podziemnym i na parterze przy ul. [...] na działkach nr ew. [...] i [...], w obrębie [...] na terenie Dzielnicy P. w W.. Przyjęto następujące zasady rozwiązań urbanistycznych i architektonicznych, które jak wskazano, wynikały z dokonanej analizy obszaru, zgodnie z załącznikiem Nr 2 : - maksymalna, nieprzekraczalna linia zabudowy - wg Załącznika Nr 1 nieprzekraczalną linię zabudowy wzdłuż ul. [...], wyznaczono jako przedłużenie linii zabudowy sąsiednich budynków tj. w odległości ok. 5,5m od krawędzi jezdni. Jest to odległość mniejsza niż 6m, która jest określona jako minimalna w art. 43 ust.1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych tekst jedn. Dz. U. Nr .71 poz. 838 z 2000r. W związku z powyższym zgodnie z art. 43 ust.2 ww. u stawy należy uzyskać zgodę Burmistrza Dzielnicy P. - zarządcy drogi, ul. [...] na usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 6 m od krawędzi jezdni. - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (projektowanej i istniejącej) w stosunku do powierzchni działki - max 60%, - wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - min. 25%, - szerokość elewacji frontowej równa szerokości frontu terenu inwestycji tj. ok. 29 m - dopuszcza się usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] na odcinku o długości równej długości ściany budynku na działce nr [...] usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki nr [...] i bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] na odcinku o długości 13m od granicy działki od strony ul. [...], - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej max 12,5 m od poziomu chodnika ulicy geometria dachu - dach dwuspadowy lub wielospadowy, wysokość kalenicy max 17 m. Stwierdzono, że wnioskodawca, zgodnie z wymogiem art.61 ust 5 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, załączył pisma: - R. Sp. z o.o. [...] z dnia [...].08.2011r. o możliwości zasilania projektowanego budynku w energię elektryczną, - M. Sp. z o. o. Oddział Zakład Gazowniczy W. [...] z dnia [...].08.2011r. o możliwości przyłączenia do sieci gazowej, - M. [...] z dnia [...].07.2011r. o możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W toku postępowania administracyjnego dokonano uzgodnień: - z zarządcą drogi [...] - Burmistrzem Dzielnicy P.. pismo z dnia [...].10.2013r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej warunków obsługi w zakresie komunikacji z drogą gminną - ulicą [...], - z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej W W. Postanowienie nr [...] z dnia [...].10.2013r., uzgadniające projekt decyzji. W w/w postanowieniu stwierdzono, że "...planowana inwestycja znajduje się w rejonie km 508+000 rzeki W. w zasięgu obszaru narażonego na niebezpieczeństwo powodzią według Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - Etap Hi Rzeka W., który obejmuje tereny narażone na zalanie w przypadku przelania się wód przez koronę wału przeciwpowodziowego lub zniszczenia albo uszkodzenia wałów przeciwpowodziowych." Lokalizacja inwestycji na rozpatrywanym terenie narażonym na zalanie w ww. przypadkach może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi oraz mienia, niemniej jednak żadne ograniczenia oraz zakazy na tych obszarach nie obowiązują. Inwestor podejmując decyzję o zabudowie powinien mieć świadomość istniejących zagrożeń. Odnotowano, że w dniach [...].06.2013 r. i [...].11.2013 r. wpłynęły pisma Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] protestujące przeciwko tej inwestycji. Na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych, a niniejsza decyzja odpowiada rodzajowi wnioskowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Zarządu Dzielnicy P. m. W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. - utrzymało tę decyzję w mocy. Wspólnota zarzuciła, że organ I. instancji ustalił możliwość wybudowania dwukondygnacyjnego parkingu podziemnego nie sprawdzając bezpieczeństwa jej realizacji, zaś utworzenie parkingu stwarza ryzyko osunięcia się budynku przy ul. [...]. Dodatkowo skarżący podniósł, że organ I. instancji wyraził zgodę na budowę budynku bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], na odcinku o długości równej długości ściany istniejącego budynku na działce nr [...], zaś nie jest wiadomym w jakiej odległości ma znajdować się pozostała część budynku, co rodzi ryzyko, że jeśli powstanie on zbyt blisko granicy działek wówczas będzie przysłaniał światło w lokalach na niższych kondygnacjach budynku na działce nr [...]. W ocenie SKO, przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego odpowiada warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren inwestycji oznaczony jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz gospodarczo - garażowej. Takie właśnie zabudowane działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, pozwalają określić wymagania dotyczące nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Z analizy wynika, iż funkcja projektowanego budynku nie jest sprzeczna z przeważającymi funkcjami otoczenia, natomiast proponowane rozwiązanie przestrzenne nawiązywać będą do zrealizowanych już budynków mieszkalnych. Zdaniem SKO, organ I. instancji prawidłowo ustalił linię zabudowy dla planowanej inwestycji. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W niniejszej sprawie linia zabudowy została wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy sąsiednich budynków w odległości 5,5 m od krawędzi jezdni. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym średnio wynosi 43 %. Zgodnie z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organ I. instancji wskazał, iż na działkach sąsiednich wskaźnik ten wynosi od 58 % do 67 %. W związku z powyższym organ I instancji, działając na podstawie § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia, ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy w wysokości 60 %. Wyznaczenie to, zdaniem SKO, odpowiada powołanym przepisom rozporządzenia. Także szerokość elewacji frontowej ustalona została prawidłowo, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. SKO stwierdziło także, iż organem właściwym do rozstrzygnięcia o usytuowaniu budynku na podstawie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę. Z prawa budowlanego wynika, że sytuowanie obiektów budowlanych, z wyjątkiem sytuacji szczególnych, w szczególności gdy rozstrzygają o tym ustalenia planu miejscowego, należy do przedmiotu regulacji prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest udzielenie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy doszedł także do przekonania, że prawidłowo ustalona została wysokość elewacji frontowej, jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej sąsiedniego budynku przy ul. [...], tj. max 12,5 m. Skoro natomiast budynki w obszarze analizowanym mają dachy o zróżnicowanej geometrii, to dopuszczalne jest zaakceptowanie dla planowanej inwestycji dachu dwuspadowego lub wielospadowego o wysokości kalenicy max 17 m, jako przedłużenie wysokości dachu budynku przy ul. [...]. Mając to na względzie SKO nie podzieliło argumentacji odwołania. We wniesionej skardze Wspólnota Mieszkaniowa [...] zarzuciła jak w odwołaniu i podniosła: 1. sprzeczność decyzji z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, 2. rażące naruszenie § 3, § 5, § 6 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wspólnota wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żaden sposób nie odniosło się do zarzutów podniesionych przez Wspólnotę, kwestionujących prawidłowość ustalenia obu wskaźników. Uzasadniało to zatem, w ocenie Wspólnoty, podniesienie następujących zarzutów i wskazanie na następujące okoliczności potwierdzające, że ustalenie w zakresie wskaźnika zabudowy i szerokości elewacji frontowej są błędne, a w konsekwencji decyzja powinna zostać uchylona: 1. Jako podstawę do ustalenia wskaźnika zabudowy Prezydent m. W. przyjął powierzchnię czterech działek, z których dwie o najwyższym wskaźniku zabudowy nie są dostępne z tej samej drogi publicznej co działka analizowana ([...] - wskaźnik 58% i [...] - wskaźnik 67%). Powyższe stoi w sprzeczności z art. 61 ust. 1 pkt 1 Ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przy ustalaniu warunków zabudowy nakazuje odwoływać się do działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem. W tym przypadku ten warunek nie został spełniony, jako że żadna z tych działek nie jest dostępna z ulicy [...], a jedynie z ul. [...]. Co więcej, w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze samo stwierdziło, że wymagania dotyczące warunków zabudowy danej nieruchomości powinny być dokonywane w oparciu o sposób zabudowania działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej (str. 3). 2. przedmiotowej analizie (pkt. 4.3 części opisowej Załącznika nr 2 do decyzji), ustalono że na analizowanym obszarze wskaźnik wielkości zabudowy do powierzchni działki kształtuje się w granicach od 21% do 78% zaś średni wskaźnik dla tego obszaru wynosi 43%. Powyższe ustalenia są całkowicie sprzeczne z treścią mapy analizowanego obszaru stanowiącej Załącznik nr 2 do decyzji (część graficzna). Według mapy najwyższy Wskaźnik dla analizowanego obszaru wynosi 67%, nie zaś 78% jak podano w pkt 4.3 analizy. 3. Wyliczenie średniego wskaźnika dla analizowanego obszaru podane w treści analizy jest błędne. Z treści analizy wynika, że jest to 43%, podczas gdy po zwykłym podsumowaniu wskaźników opisanych w mapie średni wskaźnik powinien zostać ustalony na poziomie 41,87%. Analiza zawiera istotne błędy rachunkowe przekładające się wprost na warunki zagospodarowania terenu. 4. Ustalenia co do wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji (60%) są przeprowadzone wybiórczo i jako porównawcze do ustalenia wskaźnika przyjęte zostały jedynie działki posiadające najwyższe wskaźniki powierzchni zabudowy. Z niezrozumiałych przyczyn analiza nie uwzględnia w wyliczeniu wskaźnika działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, które charakteryzują się sporo niższym wskaźnikiem zabudowy ([...] - 23%, [...]-21%, [...] - 37%). Wskazać należy, że gdyby do działek uwzględnionych w pkt. 4.3 części opisowej analizy włączone zostały choćby 3 wyżej wymienione działki bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji to wskaźnik zabudowy zostałby ograniczony do 45%, gdyby zaś dodać do tego działki położone vis-a-vis terenu inwestycji, tj, [...] - 22% i [...] - 21%, to ten wskaźnik uległby jeszcze dalszej redukcji do poziomu 40%. 5. Przyjmując wskaźnik zabudowy w innej wysokości niż to wynikałoby z analizy tego wskaźnika dla terenu analizowanego Prezydent W. nie wskazał dlaczego w przypadku tego terenu wskaźnik ten ma być wyższy, albo co przemawia za tym że dla tego terenu powinno się ten wskaźnik podwyższyć. Będąc stroną tego postępowania a jednocześnie sąsiadem terenu objętego wnioskiem Wspólnota Mieszkaniowa [...] powinna zostać poinformowana o tym jakie przesłanki przemawiają za tak znaczącym podwyższeniem wskaźnika zabudowy. W treści decyzji tego uzasadnienia brak. 6. Analiza stanowiąca integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie daje możliwości weryfikacji, czy ustalona przez Prezydenta W. szerokość elewacji frontowych na analizowanym obszarze faktycznie wynosi od 8,5 m do 43 m. Powyższe uniemożliwia stronom weryfikację ustaleń poczynionych przy wydawaniu decyzji a w konsekwencji uniemożliwia podniesienie jakichkolwiek zarzutów. Powyższe ogranicza prawo stron do instancyjnej i sądowej weryfikacji orzeczeń omanów administracji. 7. Samorządowe Kolegium Odwoławcze analizując odwołanie wniesione przez Wspólnotę w żaden sposób nie odniosło się merytorycznie zarzutów podniesionych przez Wspólnotę w zakresie zbyt wysokiego wskaźnika zabudowy i szerokości elewacji, ograniczając się do stwierdzenia, że w ocenie składu orzekającego przeprowadzona analiza odpowiada warunkom określonym w treści rozporządzenia z [...] sierpnia 2003 roku. Celem odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zbadanie merytorycznych przesłanek uchylenia decyzji podnoszonych przez stronę w odwołaniu, nie zaś ustalenie czy przeprowadzona analiza wypełnia warunki formalne określone w cyt. rozporządzeniu. W tym miejscu konieczne jest stwierdzenie, że analiza nie może odpowiadać warunkom określonym w Rozporządzeniu, jeżeli znajdują się w niej rażące błędy rachunkowy, czy wręcz merytoryczne sygnalizowane w odwołaniu, które mimo wszystko nie zostały rozpoznane przez SKO. Co więcej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze samo popełniło błąd twierdząc, że "organ I instancji wskazał, iż na działkach sąsiednich wskaźnik ten wynosi od 58% do 67%". Tymczasem z treści analizy wynika wprost, że organ przyjął do porównania działki gdzie wskaźnik wynosi od 52 do 67%. Potwierdza to całkowitą nierzetelność analizy odwołania Wspólnoty przeprowadzoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W konsekwencji oczywiste jest, zdaniem Wspólnoty, że analiza terenu zawiera wiele błędów, choćby rachunkowych, ale również merytorycznych. Poza tym analiza nie precyzuje wszystkich okoliczności istotnych dla niniejszej sprawy, chociażby precyzyjnego wyjaśnienia w jaki sposób ustalono średnią szerokość elewacji frontowych na analizowanym obszarze. Pozostaje to w sprzeczności z § 3, § 5 oraz § 6 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pełnomocnik profesjonalny Wspólnoty na rozprawie podniósł nadto, że jest to jedyny budynek na tym obszarze, który będzie miał garaże podziemne i to na dwóch kondygnacjach. Istniejące budynki sąsiednie nie mają garaży podziemnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdzana jest nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych jak i ustrojowych. Należy mieć zatem na uwadze, że również rażące naruszenie przepisów prawa procesowego jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Przypisanie decyzji wady nieważności - w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych - dopuszczalne jest wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Taka sytuacja, w ocenie Sądu, ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o wskazane przepisy i w granicach skargi, musiało prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Przedmiotowe postępowanie odwoławcze zainicjowane zostało bowiem na skutek wniesienia środka zaskarżenia nieodpowiadającego wymogom obowiązującego prawa. Należy mieć na względzie, że wspólnota licząca więcej niż siedem lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi musi mieć zarząd jedno lub kilkuosobowy (art. 20 ustawy o własności lokali). Wymóg ten został spełniony w odniesieniu do Skarżącej. Jej zarząd, jak wynika z akt sprawy, jest czteroosobowy. Jednocześnie art. 21 cyt. ustawy stanowi w ust. 1 i 2, co następuje 1. Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. 2. Gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie. Właśnie wskazany zapis ust. 2 art. 21 cyt. ustawy ma zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Z jej akt administracyjnych wynika bowiem, że odwołanie Wspólnoty podpisane zostało tylko przez jednego członka jej wieloosobowego zarządu, a mianowicie przez panią E. M.. To pismo procesowe - z uwagi na jego wadliwość - nie mogło skutecznie zainicjować postępowania odwoławczego i doprowadzić w efekcie do wydania zaskarżonej decyzji. Wobec tego nieuprawnione i rażąco przedwczesne rozpoznanie przedmiotowego odwołania przez SKO, skutkowało nieważnością zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium obowiązane było bowiem wezwać Skarżącą - w trybie art. 64 § 2 K.p.a. - do uzupełnienia wskazanego braku formalnego odwołania, zakreślając jednocześnie 7-dniowy termin do jego usunięcia, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, niedopuszczalne stało się analizowanie przez Sąd merytorycznych zarzutów skargi, tyczących tej decyzji. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz 152 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. - w pkt 3 sentencji. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku należy zastosować się do zawartych w nim wskazań i oceny prawnej.