IV SA/Wa 2156/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. staż. Magdalena Domagała, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi W.G, J.W., M.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek M. Ś. w przedmiocie wygaśnięcia w trybie art. 162 k.p.a. decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w [...] z dnia 7 października 1975 r. uchylającej : - akt własności ziemi Nr [...] z dnia [...] marca 1975 r., wydany przez Naczelnika Powiatu[...], - decyzje tego organu z dnia [...] lipca 1975 r. Nr [...] o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej wydaniem wskazanego aktu własności ziemi i o odmowie uznania M. i I. Ś. za właścicieli nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, położonej we wsi [...]. Wspomniany akt własności ziemi stwierdzał, że własność przedmiotowej nieruchomości nabyli M. i I. Ś. - na podstawie art. 1, 8 i 12 ustawy z dnia 6 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, POL 250). W ocenie wnioskodawcy decyzja ta ,,nigdy się nie uprawomocniła, nie wywołała żadnych skutków prawnych i jest nieaktem". Postanowieniem z [...] października 2014r. Nr [...] Wojewoda powołując się na art. 61a§1 k.p.a, orzekł o odmowie wszczęcia postępowania, powołując się na art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 6 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Postanowienie to zostało uchylone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postanowieniem z [...] marca 2015r. Ministar uznał bowiem, że art. 63 ust. 2 ww. ustawy nie wyłącza możliwości zastosowania w sprawie art. 162 k.p.a. Decyzją Nr [...] z [...] marca 2017 r., Wojewoda [...], odmówił wygaśnięcia kwestionowanej decyzji wskazując, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w przepisie art. 162 k.p.a. obligująca organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.Ś.. Na skutek rozpoznania odwołania decyzją z [...] maja 2017r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy postępowanie, o które wnosi strona, z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie zaś z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przepisów k.p.a. nie stosuje się m.in. w sprawach uchylenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wskazany przepis ma na celu definitywną likwidację możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w ramach nadzwycząjnych środków zaskarżenia (w tym art. 162 k.p.a.) ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie tej ustawy. Tym samym obejmuje on swoim zakresem również decyzje wydane w nadzwyczajnych trybach w stosunku do aktów własności ziemi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1969/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego organ uznał za zasadne orzec jak w sentencji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.Ś., domagając się jej uchylenia. Skarżący wskazał, że domaga się spowodowania wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia z [...] października 1975 r.(dalej WKU) uchylającej akt własności ziemi nr [...] z dnia 15 marca 1975 wydany przez Naczelnika Powiatu [...] oraz decyzję tego organu z dnia [...] lipca 1975 r., Nr [...] o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej wydaniem wskazanego aktu własności ziemi i odmowie uznania M. i I. Ś. za właścicieli nieruchomości rolnej o pow. [...] ha położonej we wsi [...]. Wyjaśnił, że podstawę prawną wygaśnięcia tych decyzji stanowi art. 162 § 1 k.p.a. gdyż w ocenie skarżącego cyt. "..te decyzje są bezprzedmiotowe, są wydane przez osoby podstawione za członków WKU, akta tych ustaleń WKU były przechowywane w domu taksówkarza aż do roku 2007, WKD użyło nielegalnie pieczęci okrągłej jak nielegalnie używał kolejny brat pełniący funkcję Z-cy Dyrektora [...], a drogą zorganizowanej korupcji stworzył taksówkarz, i uzyskał te sfałszowane WKU by usunąć z obiegu legalnie wydany na moją rzecz [...] i równolegle z tak zorganizowaną mafią przestępczą sfałszował w swym domu [...]. " W ocenie skarżącego doszło także do usunięcia w Urzędzie Miasta [...] decyzji [...], którą on posiada. Ponieważ w ocenie skarżącego decyzja [...] jest niewykonalna i nie została wprowadzona do ewidencji gruntów to nie jest aktem. W tej sytuacji art. 63 ust.2 ustawy z dnia 19 października 1991 o gospodarowaniu nieruchamościami rolnymi Skarbu Państwa nie ma zastosowania, nie może bowiem chronić czynów przestępczych, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady współżycia społecznego. Skarżący wniósł o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego przez Sąd ewentualnie NSA z zapytaniem prawnym czy: - w sytuacji gdy wskazane przez niego decyzje WKU są nieaktami, są bezprzedmiotowe, Sąd jest uprawniony do stwierdzenia ich bezwzględnej nieważności, - art. 162 k.p.a i zasady współżycia społecznego określone w art. 7-10 k.p.a stanowią słuszną podstawę prawną do stwierdzenia przez organ wygaśnięcia kwetionowaneg przez skarżącego akty własności ziemi, - Minister Rolnictwa lub odpowiedznio Wojewoda ma prawo i obowiązek na podstawie art. 161 k.p.a uchylić sfałszowany akt własności ziemi i inne decyzje WKU. Jednocześnie skarżący wskazał, że dotychczasowe wyroki Trybunały odnosiły się do innych stanów faktycznych. W rozpoznawanej bowiem sprawie fałsz został ujawniony dopiero w 2007r., a sfałszowane decyzje jako nieakty nie wywarły żadnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania zmarł skarżący, co skutkowało zawieszeniem postępowania postanowieniem z 30 sierpnia 2018r. Po ustaleniu kręgu spadkobierców sąd postanowieniem z 9 lipca 2019 podjął niniejsze postępowanie. Wojewódzki Sąd Administarcyjny w Warszawie zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302 - ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonych granic, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd kontroluje legalność decyzji, a w działaniu organu administracji w niniejszej sprawie nie dopatrzył się ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania. Sąd podzielił stanowisko Ministra zawarte w zaskarżonej decyzji, iż art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) wyłącza możliwość wzruszenia wszelkich decyzji ostatecznych wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. (tj. aktów własności ziemi). Odnosi się to również do stwierdzenia ich wygaśnięcia na podstawie art. 162 k.p.a. W ocenie Sądu przepis ten znajduje bowiem zastosowanie do wszystkich trybów: wznowienia, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, o których mowa w rozdziale 12 i 13 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe wynika wprost z brzmienia powyższego przepisu, który stanowi, że cyt. do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Przenosząc powyższe na grunt Kodeksu postępowania administracyjnego, rozdział 12 zatytułowany jest " wznowienie postępowania" i zawiera on przepisy regulujące zasady stosowania powyższego trybu nadzwyczajnego. Z kolei rozdział 13 zatytułowany " Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji " zawiera przepisy w oparciu o które można dokonać: uchylenia, zmiany, wygaśnięcia lub stwierdzenia nieważności decyzji. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, iż wbrew twierdzeniom stron skarżących art. 162 k.p.a, który znajduje się w rozdziale 13, również objęty jest normą art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Powyższe wynika także z wykładni systemowej i celowościowej. Wskazać bowiem należy, że ustawa z dnia 28 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych stworzyła prawną możliwość nabycia z mocy prawa własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych po spełnieniu przesłanek określonych w art. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 12 ustawy nabycie nieruchomości stwierdzał w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Od decyzji tego organu przysługiwało odwołanie do wojewódzkiej komisji do spraw uwłaszczenia. Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów (art. 15 ustawy). Wymieniona ustawa została uchylona mocą art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw, a rozpoznanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przekazano sądom. W art. 8 § 4 ustawy z 1982 r. stwierdzono, że gdy po wejściu w życie ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi. Kolejną zmianę w zakresie uwłaszczenia nieruchomości rolnych wprowadziła cytowana wcześniej ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która mocą art. 63 ust. 1 dokonała skreślenia przywołanego powyżej art. 8 § 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. Z kolei w ust. 2 i ust. 3 ustawodawca postanowił, że "do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Toczące się postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlegają umorzeniu". Z przedstawionej regulacji wynika zatem, że od dnia jej wejścia w życie, czyli od dnia 1 stycznia 1992 r., nie ma prawnej możliwości wzruszenia aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. Dotyczy to także sytuacji, gdy akt własności ziemi dotknięty jest kwalifikowanymi wadami prawnymi. Powyższa regulacja ma bowiem na celu definitywną likwidację możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. Tym samym wbrew stanowisku prezentowanemu przez strony skarżące, w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego aktów własności ziemi, a analogicznie decyzji, które je kontrolowały tj. uchylały, zmieniały czy też stwierdzały ich nieważność. Dlatego też w niniejszej sprawie, pomimo podnoszonych przez skarżących zarzutów, zarówno organy jak i sąd nie mógł dokonać merytorycznej oceny kwestionowanej przez strony decyzji (pośrednio aktu własności ziemi[...]). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o wystąpienie z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, bowiem brzmienie art. 63 z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu nie budzi wątpliwości Sądu w zakresie w jakim władny jest rozstrzygać Trybunał tj. jego zgodności z Konstytucją. Podkreślić w tym miejscu należy, że w zakresie zgodności art. 63 ust. 2 z zasadami państwa prawa, a w szczególności z art. 2 w zw. z art. 45, art. 62, art. 77 czy art. 78 Konstytucji, zajmował się już Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności tego artykułu z Konstytucją (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/99 OTK 2000/1/15 oraz wyrok z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/00, OTK 2000/4/110). W uzasadnieniu tego ostatniego wyroku Trybunał stwierdził, że akty własności ziemie przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Dalej Trybunał wskazywał, że okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swych praw oraz ewentualnie stosowanego odszkodowania. Wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony prawa nabytych. W tym miejscu należy wskazać, że kwestionowana w sprawie decyzja wydana została [...] października 1975r. Wbrew zaś stanowisku stron skarżących wywodzących, że powyższe rozstrzygnięcia Trybunału nie mogą mieć do nich zastosowania, bowiem odnoszą się do innego stanu faktycznego (fałsz dokumentu ujawniono w 2007r.) wskazać należy, że z zachowanych akt w tym również z niniejszej decyzji wynika niezbicie, że spór w sprawie w odniesieniu do istnienia w obrocie prawnym dwóch aktów własności ziemi w tym aktu kwestionowanego przez skarżących Nr [...] istniał już od lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku (np. k- 21,22, 23, 24 akt administracyjnych). Okoliczność, iż obecnie toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia fałszu powyższego aktu, również nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazać bowiem należy, że ewentualne stwierdzenie fałszu dokumentu, czy też wydania decyzji w wyniku przestępstwa stanowi przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 1 i 2 k.p.a), jak zaś wskazano na wstępie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, wyłącza możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. (tj. aktów własności ziemi) również m.in. w trybie wznowienia postępowania. Reasumując w świetle powyższego, postępowanie w sprawie wniosku poprzednika skarżących o wygaśnięcie w trybie art. 162 k.p.a. wskazanej decyzji administracyjnej, nie mogło być skuteczne wszczęte. Tym samym sprawa nie mogła być rozstrzygana merytorycznie. W obowiązującym stanie prawnym, jak wskazano powyżej brak jest możliwości prowadzenia żądanego postępowania, co przemawia za prawidłowością rozstrzygnięcia organu odwoławczego, który zasadnie uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie. Mając na uwadze wszystkie wyżej podniesione okoliczności Sąd, z mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.