IV SA/Wa 2158/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia naruszonego stanu wody na gruncie stanowiącym dz. ew. nr [...] w miejscowości N. w gminie L. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę było ustalenia istnienia bądź nieistnienia okoliczności wymienionej w art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. 145 j.t.) to jest, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Okolicznościami niekwestionowanymi w sprawie jest, że działka o nr ew. [...] zabudowana jest budynkiem o funkcji przedszkolnej zrealizowanym na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] wydanego przez Starostę [...]. Działka ta graniczy od południa z niezabudowana działką o nr ew. [...], od zachodu z zabudowanymi działkami o nr ew. [...] i [...] a od wschodu z drogą gminną, która oddziela ją od działek o nr ew. [...] i [...]. Sporne jest natomiast, czy na działce o nr ew. [...] doszło do naruszenia stosunków wodnych skutkującym podtapianiem gruntów sąsiednich, czy też zmiana objętości wody na tych gruntach wynika z przyczyn naturalnych oraz, czy owe naruszenia stanu wody dotyczą jedynie działki o nr ew. [...]. Zdaniem Kolegium kluczowym dowodem w sprawie jest opinia biegłych z zakresu hydrologii i melioracji wydana w październiku 2009 r. i uzupełniona w toku postępowania przed Sądem Rejonowym w P. w czerwcu 2010 r. Kolegium stwierdziło, że nie zachodziły okoliczności wyłączające biegłych ani powody osłabiające zaufanie do ich wiedzy i bezstronności. Opinia jest wewnętrznie spójna i zawiera oceny oraz wnioski znajdujące oparcie w przeprowadzonych przez biegłych badaniach. W oparciu o tę opinię fakt naruszenia stanu wody na działce [...] uznać należy, w ocenie Kolegium, za zaistniały. Stan ten z kolei szkodliwie oddziałuje na działkę o nr ew. [...]. Ustalenia te jednak, zdaniem organu odwoławczego, nie wyczerpują postępowania wyjaśniającego jakie należało w sprawie przeprowadzić. Nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia istniejącego wcześniej rowu melioracyjnego oraz wpływu jego zasypania na stan wody na gruncie. Organ I instancji kwestię rowu melioracyjnego potraktował zdawkowo stwierdzając jedynie, że obszar objęty postępowaniem był odwaniany rowem melioracyjnym, który obecnie nie istnieje i określił, prawdopodobną lokalizację tego rowu. Organ I instancji nie podjął jednak żadnej próby wyjaśnienia jaki skutek dla miejscowych stosunków wodnych spowodowała likwidacja rowu. Tymczasem zasypanie tego cieku wodnego potencjalnie może stanowić główną przyczynę podtapiania okolicznych gruntów. Kolegium stwierdziło, że z materiałów sprawy wynika, że rów ten częściowo znajdował się na gruntach gminy L. i przynajmniej część zagadnień związana z tym obiektem stanowić będzie fakty notoryjne. W razie ustalenia, że ewentualne zalewanie działki o nr ew. [...] wynika ze zmian stosunków wodnych dokonanych przez właścicieli różnych gruntów nałożenie obowiązków na właścicieli tylko jednej z działek, z pominięciem pozostałych, byłoby niezgodne z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. O. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji skutków nieistniejącego obecnie urządzenia w postaci rowu melioracyjnego, które to urządzenie po jego likwidacji w związku z budową ulicy [...] w istotny sposób zmieniło stosunki wodne na przedmiotowym terenie, 2) art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego i uznanie, że materiał dowodowy jest wystarczający do uwzględnienia żądania wnioskodawcy w sytuacji, gdy nie ma żadnych przesłanek do ustalenia, iż aktualny stan stosunków wodnych i podtapianie niektórych działek spowodowane jest działaniami podejmowanymi przez skarżącego w związku z budową przedszkola, 3) art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady celowości, 4) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę przedłożonego przez skarżącego dowodu w postaci "Analizy przekształcenia opadu ...", 5) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sytuacji, gdy nie powinno być wątpliwości, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku J. M., gdyż materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi związek przyczynowy między budową przedszkola, a zalewaniem niektórych okolicznych terenów, 6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do istotnych problemów sprawy i pominięcie dowodów przemawiających za bezzasadnością wniosku J. M. a nawet sprzeczności pomiędzy sentencją zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniem, 7) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie za wiążące powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroków WSA i NSA, podczas gdy mają one znaczenie tylko w sprawach, w których one zapadły i nie są wiążące w niniejszej sprawie, 8) art. 170 p.p.s.a. poprzez nie uznanie zasady, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 734/10 wiąże zarówno strony, jak i inne sądy oraz organy państwowe poprzez niewykonanie tego wyroku przez SKO, podczas gdy wykonanie tego wyroku powinno skutkować wydaniem decyzji zmieniającej decyzję organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że przedmiotem oceny Sądu w przedmiotowej sprawie jest tzw. decyzja kasatoryjna, to jest decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podstawą prawną wydania tego rodzaju decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rolą sądu administracyjnego kontrolującego decyzję wydaną na podstawie tego przepisu jest dokonanie oceny, czy przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji wskazane w tym przepisie zostały spełnione. Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy oraz treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że decyzja ta nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie została należycie wyjaśniona kwestia wpływu zasypania rowu melioracyjnego na stan wody na gruncie. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji na konieczność wyjaśnienia tej kwestii w ponownym postępowaniu. Zdaniem Sądu, nie ulega też wątpliwości, że wyjaśnienie tej kwestii będzie wymagało przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, co oznacza, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Zasadnie też organ odwoławczy uznał, że w razie ustalenia, że ewentualne zalewanie działki o nr ew. [...] wynika ze zmian stosunków wodnych dokonanych przez właścicieli różnych gruntów nałożenie obowiązków na właścicieli tylko jednej z działek, z pominięciem pozostałych, byłoby niezgodne z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma więc istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji brak było podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji nie mogły być zarzuty podniesione w skardze. Nie mogły być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji zarzuty naruszenia prawa materialnego. Podnoszenie zarzutu naruszenia prawa materialnego uzasadnione jest wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony stan faktyczny, tylko jego ocena prawna. W sytuacji, gdy skutecznie zakwestionowana zostanie prawidłowość ustaleń faktycznych, dokonywanie oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego jest niecelowe. Nie wiadomo bowiem wówczas, jakie ustalenia podlegać mają ocenie prawnej. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji z uwagi na konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych. Stawianie w tej sytuacji zaskarżonej decyzji zarzutów naruszenia prawa materialnego, jest bezpodstawne. Niczym nieuzasadnionym jest stawianie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzutu nieuwzględnienia skutków likwidacji urządzenia melioracyjnego w postaci rowu w sytuacji, gdy podstawowym powodem wydania zaskarżonej decyzji była właśnie konieczność wyjaśnienia wpływu likwidacji tego rowu na stosunki wodne, co wynika wprost z uzasadnienia tej decyzji. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne. Argumentacja skarżącego sprowadza się do stwierdzenia, że już zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że to nie jego zachowania spowodowały naruszenie stosunków wodnych, w konsekwencji nie ma podstaw do nakładania na niego obowiązku przywracania i dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w celu rozstrzygnięcia, czy należy nałożyć na niego taki obowiązek. Skarżący akceptuje jedynie własną ocenę materiału dowodowego i tylko tę ocenę uznaje za prawidłową. Na tym przekonaniu opiera swoje zarzuty kierowane w stosunku do zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, ten argument skarżącego jest niezasadny. Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznego przyjęcia, jak to twierdzi skarżący, że nie ponosi on żadnej odpowiedzialności za zmianę stosunków wodnych. Dopiero po uzupełnieniu postępowania dowodowego i dokonaniu analizy wszystkich zgromadzonych dowodów będzie możliwe dokonanie ustaleń, kto ponosi odpowiedzialność za zmianę stosunków wodnych i kto będzie zobowiązany do przywrócenia stanu poprzedniego. Z analogicznych przyczyn za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a., art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Argumentacja skarżącego w związku z podniesieniem tych zarzutów również zmierza do wykazania, że już zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że to nie jego zachowanie spowodowały naruszenie stosunków wodnych, które to twierdzenie przed uzupełnieniem materiału dowodowego jest bezpodstawne. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Zarzut skarżącego naruszenia tego przepisu jest, zdaniem Sądu, pozbawiony merytorycznej treści. Bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 134 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Norma prawna zawarta w tym przepisie skierowana jest do sądu administracyjnego. Organy administracji rozstrzygając sprawę przepisu tego nie stosują, a co za tym idzie nie mogły go naruszyć poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Zagadnienie związania organów administracji orzeczeniem sądu administracyjnego uregulowane jest w art. 153 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium nigdzie nie powołuje się na fakt związania wyrokiem NSA. Wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 2466/10 powołany został wyłącznie w kontekście poparcia zaprezentowanej przez organ administracji argumentacji. Inne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych wskazane w uzasadnieniu decyzji, z wyjątkiem wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 734/10 przywołane zostały wyłącznie, jako wsparcie zaprezentowanej przez organ administracji argumentacji nie zaś jako wyroki wiążące w tej sprawie. Nie znajduje uzasadnienia zarzut, że Kolegium uznało, że wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 734/10 nie jest wiążący dla stron organów administracji oraz sądów, to jest zarzut naruszenia 170 p.p.s.a. Z treści zaskarżonej decyzji nic takiego nie wynika. Zarzut ten jest wyłącznie wynikiem nie mających oparcia w rzeczywistości poglądu skarżącego, że z ww. wyroku można wyprowadzić twierdzenie, że skarżący nie ponosi odpowiedzialności za zmianę stosunków wodnych. Tymczasem Sąd w wyroku tym takiego stwierdzenie nie zawarł jak również nie zawarł w nim argumentów, na podstawie których stwierdzenie takie można byłoby w sposób uprawniony sformułować. Sąd w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 734/10 stwierdził jedynie, że kwestia odpowiedzialności za zmianę stosunków wodnych wymaga dokładniejszego wyjaśnienia i za prawidłową uznał decyzję organu odwoławczego uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Strony postępowania w ponownym postępowaniu przed organem pierwszej instancji mogą zgłaszać wnioski dowodowe oraz przedstawiać argumenty na poparcie swoich twierdzeń. Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.