IV SA/Wa 216/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego A. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Główny Inspektor Sanitarny (dalej GIS) utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], dotyczące pozytywnego zaopiniowania projektu decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L., w sprawie przeprowadzenia działań naprawczych, w związku z wystąpieniem szkody w środowisku. W uzasadnieniu GIS podał, że pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. wystąpił do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z prośbą o zaopiniowanie projektu decyzji dla A. C., w sprawie nałożenia działań naprawczych, w związku z wystąpieniem szkody w środowisku w powierzchni ziemi na fragmencie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] o łącznej powierzchni ok. 0,1228 ha, obręb K., położonych przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...] w K., w odniesieniu do oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia i ludzi.  Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. zaopiniował pozytywnie przedłożony projekt decyzji dotyczący przeprowadzenia działań naprawczych na ww. terenie pod względem oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia i ludzi. Na to postanowienie zażalenie wniósł A. C.. Po rozpoznaniu tego zażalenia GIS podał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Wyżej wskazany organ, stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 7 ust. 1 ww. ustawy nakłada obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych w drodze decyzji administracyjnej. Jednocześnie na podstawie art. 15 ust. 3 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje decyzję, po zasięgnięciu opinii m.in. państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego w zakresie warunków przeprowadzenia działań naprawczych zawartych w projekcie w odniesieniu do oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi na danym terenie. W ocenie organu odwoławczego podniesione w zażaleniu A. C., dotyczące m.in. podmiotu odpowiedzialnego za wystąpienie szkody w środowisku były już przedmiotem korespondencji skarżącego z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Projekt decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., w sprawie nałożenia działań naprawczych na A. C. został przekazany do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. przy piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., celem zaopiniowania stosownie do art. 15 ust. 3 w związku z art. 13 ust. 6 pkt 6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Biorąc powyższe pod uwagę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., zaopiniował projekt decyzji w zakresie warunków przeprowadzenia działań naprawczych - w odniesieniu do oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi na danym terenie. W kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia, przedmiotowe stanowisko Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. wyrażone w postanowieniu [...] czerwca 2016 r., należy, zdaniem GIS, uznać za właściwe. Jednocześnie organ odwoławczy podał, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. jest organem opiniodawczym w ramach postępowaniu administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji w sprawie nałożenia działań naprawczych na podmiot, który spowodował szkodę w środowisku. W konsekwencji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. zajął stanowisko w przedmiocie wpływu wskazanych w projekcie decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. warunków przeprowadzenia działań naprawczych na zdrowie i życie ludzi. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. C.podnosząc zarzut naruszenia: a) art. 7 i 77 kpa poprzez brak ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w szczególności terenu wymagającego podjęcia działań naprawczych co doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji wydanego w oparciu o ustalenie, iż brak jest występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi. b) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. ze 144 i w zw. z art. 106 § 4, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy postanowienie to powinno zostać uchylone, a sprawa powinna zostać przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi podał, że jeżeli zatem organ I. instancji ustalił, że znaczące zagrożenie dla zdrowia ludzi nie występuje, ponieważ zanieczyszczenie ma charakter miejscowy to należy wnioskować, iż zagrożenie takie występowałoby gdyby zanieczyszczenie nie miało charakteru miejscowego. W zażaleniu na postanowienie skarżący przedstawił wszystkie okoliczności świadczące o tym, iż zanieczyszczenie nie ma charakteru miejscowego, a co za tym idzie możliwe jest występowanie znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na który to przepis powołał się również organ, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących m.in. higieny środowiska. W powyższym zakresie Państwowa Inspekcja Sanitarna jest zobowiązana do podejmowania działań z urzędu. Wbrew twierdzeniu zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, przedmiotem zażalenia nie było ustalenie co do osoby odpowiedzialnej za szkodę w środowisku a jedynie złe określenie terenu wymagającego działań naprawczych oraz uznanie, że zanieczyszczenie ma charakter miejscowy co powoduje, iż w rejonie ul. [...] może występować znaczące zagrożenie dla zdrowa i życia ludzi. W ocenie skarżącego powyższe okoliczności powinny zostać wyjaśnione przez organ I. instancji przed wydaniem pozytywnej opinii co do projektu decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L., ponieważ okoliczności te pozostają w gestii Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z art. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ponadto art. 106 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego daje organowi opiniującemu możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które w ocenie skarżącego było konieczne w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazano. Z akt niniejszej sprawy wynika, że pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. wystąpił do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z prośbą o zaopiniowanie projektu decyzji dla A. C., w sprawie nałożenia działań naprawczych, w związku z wystąpieniem szkody w środowisku w powierzchni ziemi na fragmencie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] o łącznej powierzchni ok. 0,1228 ha, obręb K., położonych przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...] w K., w odniesieniu do oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia i ludzi.  Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy podmiot korzystający ze środowiska uzgadnia warunki przeprowadzenia działań naprawczych z organem ochrony środowiska. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 6 organ ochrony środowiska wydaje decyzję, o której mowa w ust. 3, po zasięgnięciu opinii w zakresie warunków przeprowadzenia działań naprawczych zawartych w projekcie tej decyzji. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Państwowy Inspektor Sanitarny w L. w dniu [...] czerwca 2016 r. wydał postanowienie, w którym pozytywnie zaopiniował projekt decyzji dla A. C. w sprawie nałożenia działań naprawczych, w związku z wystąpieniem szkody w środowisku w powierzchni ziemi na fragmencie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] o łącznej powierzchni ziemi na fragmencie działek oznaczonych numerami ew. [...] i [...]. Na to postanowienie zażalenie w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. wniósł A. C.. Następnie w dniu [...] sierpnia 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. wydał decyzję nr [...] w sprawie nałożenia działań naprawczych. Zaskarżone zaś w niniejszej sprawie postanowienie zostało wydane już po rozstrzygnięciu sprawy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Trudno zatem przyjąć, że organ II. instancji opiniował projekt decyzji, skoro w dniu orzekania przez GIS istniała już w obrocie decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z [...] sierpnia 2016 r. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie ogranicza się tylko do weryfikacji postanowień organu I. instancji. Polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego aktualnego na datę orzekania przez organ odwoławczy. Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie obowiązkiem GIS było nie tylko rozpatrzenie zażalenia A. C. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. ale także ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro zatem przed rozpoznaniem przez GIS zażalenia w przedmiocie zaopiniowania projektu decyzji, organ prowadzący postępowanie główne wydał decyzję załatwiającą sprawę co do istoty, należy przyjąć, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. GIS w niniejszym postępowaniu de facto nie opiniował projektu decyzji w sprawie nałożenia działań naprawczych, ale faktycznie opiniował decyzję w tym przedmiocie. Rozstrzygnięcia zawarte w projekcie opiniowanej decyzji zostały bowiem bez zmian przyjęte już w samej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Skoro zgodnie z art. 13 ust. 6 ustawy szkodowej organ ochrony środowiska wydaje decyzję, o której mowa w ust. 3, po zasięgnięciu opinii w zakresie warunków przeprowadzenia działań naprawczych zawartych w projekcie tej decyzji, to rozstrzygnięcie kwestii uzgodnienia projektu decyzji po wydaniu orzeczenia przez organ prowadzący postępowanie główne pozostaje w sprzeczności ze wskazanym przepisem. Uzgodnienie dokonywane jest bowiem w stosunku do konkretnego projektu decyzji. Skoro postępowanie główne w niniejszej sprawie zostało zakończone, rację bytu traci również niezakończone postępowanie o zaopiniowanie projektu decyzji. GIS orzekający w niniejszej sprawie nie zwrócił uwagi, że postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie nałożenia działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku w powierzchni ziemi zostało zakończone i wydał postanowienie opiniujące projekt tej decyzji mimo, że opiniowany akt był już częścią obowiązującego porządku prawnego. W ocenie Sądu rażąco naruszył tym powołane wyżej przepisy. Na zakończenie ubocznie jedynie należy wspomnieć, że z akt sprawy wynika, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. uchylił powoływaną wyżej decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie nałożenia działań naprawczych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji. Wobec czego, organ I. instancji zobowiązany będzie ponownie sporządzić projekt decyzji i przekazać go do zaopiniowania organom, o których mowa w art. 13 ustawy szkodowej. Sąd nie kontrolował zatem prawidłowości rozstrzygnięcia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], wydanego, w I. instancji w niniejszej sprawie, skoro jego zapisy mają, w związku z uchyleniem decyzji wydanej w postępowaniu głównym, jedynie walor historyczny. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 i 120 Ppsa orzeczono jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie 200 i art. 205 § 1 i 210 § 2 P.p.s.a.