IV SA/Wa 2160/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. i P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...] " w [...] oraz odwołania P. L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. ustalającą warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym i lokalem usługowym na działce nr ewidencyjny [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium podało, iż w dniu [...] maja 2013 r. wpłynął do organu pierwszej instancji wniosek [...] Sp. z o.o. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W toku postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) obszaru. Analiza ta zawierała wszystkie elementy niezbędne do oceny spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwaną dalej u.p.z.p. oraz prawidłowego ustalenia wymagań nowej zabudowy dotyczących: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W ocenie organu odwoławczego ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji odpowiada wymogom określonym w przepisach u.p.2.p. Z materiału dowodowego i przedstawionego przez organ pierwszej instancji argumentacji wynika, że wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Odnosząc się do zarzutu odwołań w kwestii braku poinformowania stron postępowania o przygotowanym projekcie decyzji i możliwości zapoznania się z jego treścią przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, Kolegium wskazało, że przepisy nie zobowiązują organu administracji publicznej do przedstawiania stronom postępowania projektu decyzji i informowania o możliwości zapoznania się z nim. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 k.p.a. organy obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pismo informujące o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym zostało odebrane przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...] " w dniu 6 marca 2014 r., zaś pismo wysłane do P. L. zostało zwrócone do Urzędu Dzielnicy [...] m. [...] z adnotacją, że nie podjęto go w terminie. Ponadto Kolegium zaznaczyło, że z akt sprawy wynika, że skarżący brali czynny udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Z kolei odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania decyzji na kilka dni przed planowanym spotkaniem z zastępcą Burmistrza Dzielnicy [...], w sytuacji kiedy wszczęcie postępowania z wniosku inwestora wywołało wiele protestów, a Komisja Zagospodarowania Przestrzennego oraz radni Dzielnicy jednogłośnie zaopiniowali zakwalifikowanie przedmiotowego terenu inwestycji w przyszłym miejscowym planie pod zieleń parkową i rekreację, SKO stwierdziło, że zarzuty te nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) i ocena to mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Podkreśliło, że organ, wydając decyzję odmowną zobligowany jest do wykazania wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Skargi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli: Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości " [...] ", Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości "[...] " i P.L. Wszystkie trzy skargi zawierają tożsame zarzuty, jak również wnioski i argumentację podniesionych zarzutów przedstawioną w ich uzasadnieniach. Skarżący zakwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego: - art. 8 ust. 2 i art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie prawa własności osób trzecich; - art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zostały spełnione łącznie wszystkie warunki wymienione w tym przepisie uzasadniające wydanie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy teren inwestycji nie przylega do drogi publicznej; - § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, że działka inwestora ma zapewniony dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej; - § 60 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez naruszenie interesów osób trzecich przez ograniczenie dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; - naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z wymienionych przepisów - poprzez brak wyważenia interesu osób trzecich (sąsiadów inwestora), jak również poprzez pozbawienie strony skarżącej możliwości zapoznania się z projektem decyzji i ustosunkowania się do niego przed jej wydaniem oraz braku wysłuchania stron postępowania przed wydaniem decyzji pomimo wcześniej umówionego spotkania z Burmistrzem i zastępcą Burmistrza Dzielnicy [...] na dzień 8 kwietnia 2014 roku. Wskazując na powyższe zarzuty strony skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu skarg podniesione zostało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, że spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zdaniem skarżących teren inwestycyjny nie ma dostępu do drogi publicznej. Istniejący dojazd do działki inwestora przy ul. [...] jest dojazdem wewnętrznym związanym z komunikacją na osiedlu (częściowo jednokierunkowym) i w żadnej mierze nie może on spełniać wymogów drogi publicznej, którą każda działka budowlana powinna posiadać. Zaznaczyli, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ stwierdził, że teren inwestycji nie przylega do drogi publicznej i pomimo tego wydał decyzję o warunkach zabudowy, gdy zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie powinno być zakończone odmową ustalenia warunków zabudowy. Według skarżących decyzja narusza także § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z którego treści wynika jakie wymogi w zakresie komunikacyjnym powinny być spełnione dla działki budowlanej umożliwiające dostęp do drogi publicznej. Ponadto skarżący podnieśli, że SKO rozpatrując odwołanie w ogóle nie wzięło pod uwagę i nie odniosło się do dowodów, które zostały dołączone do odwołania, opierając się wyłącznie na ustaleniach przyjętych przez organ pierwszej instancji. Podkreślono, że wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji przed zaplanowanym na dzień 8 kwietnia 2014 r. spotkaniem z Zastępcą Burmistrza Dzielnicy [...] oraz kierownikiem referatu, na którym miał być przedstawiony materiał dowodowy sąsiednich Wspólnot Mieszkaniowych oraz właścicieli działki prywatnej, postulujących o wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla działki inwestora, faktycznie uniemożliwiono stronom czynny udział na każdym etapie postępowania. Ponadto wskazano, że w uchwale nr [...] Rady Dzielnicy [...] m. [...] podjętej w dniu [...] marca 2014 r. w sprawie uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znajduje się punkt 3 dotyczący działki inwestora. Podkreślono, że zapisy w projekcie planu dla terenu, na którym znajduje się działka nr [...] jednoznacznie określają minimalną wielkość działek pod budownictwo wielorodzinne, która wynosi 2000m2, a tymczasem działka nr [...] ma powierzchnię ok. 1100m2, na której planuje się zabudowę z [...] lokalami, garażem podziemnym oraz lokalem usługowym w parterze, a którą inwestor nabył jako teren o przeznaczeniu sportowo-rekreacyjnym. Zdaniem skarżących przedmiotowa działka została wydzielona sztucznie ze zrealizowanego w latach 80-tych osiedla. Teren tego osiedla został maksymalnie nasycony budynkami mieszkalnymi, dla których zrealizowano infrastrukturę podziemną i naziemną, w tym dojazdy, nie pozostawiając żadnych rezerw. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi podlegają oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). W rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym - jak w rozpoznawanej sprawie - brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej powoływane jako "rozporządzenie". Powyższe rozporządzenie stanowi, że przez pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Natomiast mówiąc o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd doszedł do wniosku, iż organ administracji prawidłowo sporządził analizę urbanistyczną, stanowiącą podstawę do ustalenia, że wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom, określonym w art. 61 ust. 1 ustawy. Co więcej, analiza urbanistyczna w części zarówno tekstowej, jak i graficznej, stanowi załącznik nr 2 do decyzji, co wynika wprost z akt administracyjnych. Nadto wyniki analizy urbanistycznej pozwoliły również na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Sądu, wskazane w załączniku nr 2 do decyzji wskaźniki zabudowy, szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej czy geometrii dachu odpowiadają wymogom prawa, albowiem ustalają granicę, której przekroczenie stanowiłoby naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. Wbrew stanowisku stron skarżących należy zgodzić się z organem prowadzącym postępowanie, że działka ta posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z definicji tej wynika zatem, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest samodzielnym sposobem dostępu do drogi publicznej, niezależnym od innych sposobów dostępu wymienionych w tym przepisie, a więc dostępu bezpośredniego lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. W ocenie Sądu prawidłowa wykładnia art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega na przyjęciu, że droga wewnętrzna może być samodzielnym (jedynym) dostępem do drogi publicznej. Jak wskazał organ I instancji obsługa komunikacyjna terenu inwestycji od drogi publicznej (ul. [...]) odbywać się będzie poprzez drogę wewnętrzną, stanowiącą działkę nr ew. [...], będącą własnością Miasta [...]. W kontekście zarzutów skarg dotyczących obsługi komunikacyjnej działki nr ew. [...] wskazać należy, że tylko przy ocenie bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej należy mieć na uwadze przepisy ustawy o drogach publicznych. W przypadku natomiast innego dostępu, ustawodawca nie stawia wymagań co do rodzaju szlaku komunikacyjnego, który ten dostęp realizuje i jego parametrów technicznych. Za nieuprawniony uznał Sąd zarzut skarżących dotyczący naruszenia § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez naruszenie interesów osób trzecich przez ograniczenie dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Słusznie podniósł organ II instancji w odpowiedzi na skargę, że ewentualne zarzuty, dotyczące szczegółowych rozwiązań architektoniczno-budowlanych planowanej inwestycji, mogą zostać podniesione w toku postępowania o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie wskazuje na warunki, dotyczące tzw. "linijki słońca" tj. dopływu światła do budynku sąsiedniego, ani też dokładne położenie planowanego obiektu budowlanego, a jedynie ogólne warunki jakie muszą być spełnione przy opracowywaniu projektu budowlanego. Kwestie uciążliwości planowanej inwestycji będą mogły stanowić zarzut dopiero w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit.d u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określony w art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach nie można natomiast wywodzić naruszenia interesu osób trzecich, gdyż decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Zatem nieuzasadniony jest zarzut skarżących dotyczący na ruszenia art. 8 ust. 2 i art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności osób trzecich. Za nieuprawnione należy uznać również zarzuty co do naruszenia przepisów postępowania. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że żaden przepis k.p.a. nie przewiduje obowiązku zapoznawania stron z projektem decyzji przed jej wydaniem. Powołany w skardze art. 10 § 1 k.p.a. zapewnia stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji pismem z dnia 4 marca 2014 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Zauważyć należy, że strony skarżące skorzystały z tego prawa, o czym świadczą pisma z uwagami, znajdujące się w aktach sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.