IV SA/Wa 2163/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Marta Laskowska – Pietrzak, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011r. sprawy ze skargi A. L.i R. L. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów leśnych z produkcji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżących A. L. i R. L. kwotę 5600 (pięć tysięcy sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, po rozpoznaniu odwołania A. i R. L. od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] stwierdzającej wyłączenie gruntów leśnych z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.) o powierzchni 3,16 ha na części działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym [....], uchylił ust. II pkt 2 zaskarżonej decyzji dotyczący opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze i nieleśne, orzekając w tym zakresie na nowo, natomiast w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W części, w której Dyrektor Generalny Lasów Państwowych orzekł na nowo, w miejsce opłaty rocznej za rok 2010 w kwocie 45 693,11 zł (orzeczonej przez organ I instancji), Dyrektor Generalny ustalił opłatę na kwotę 50 262,42 zł. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Po przeprowadzeniu z urzędu postępowania, na podstawie zawiadomienia Starosty B. z dnia [...] lutego 2010 r., Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] wydał dnia [...] maja 2010 r. decyzję nr [...]. W decyzji tej stwierdził wyłączenie gruntów leśnych z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych o powierzchni 3,16 ha na części działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], z tego 2,91 ha zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bez decyzji zezwalającej na wyłączenie (art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) oraz 0,25 ha niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bez decyzji zezwalającej na wyłączenie (art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Strona- niezadowolona z decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...]- odwołała się od niej pismem z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu odwołania odwołujący zakwestionował wysokość opłat z tytułu wyłączenia z produkcji leśnej gruntu leśnego, gdyż nie uzasadniono przyjęcia równowartości ceny 1 m3 dla drzewostanu jaki porastałby działkę nr [...]. Ponadto odwołujący wskazał, że w decyzji nie pomniejszono wartości gruntów. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych stwierdził, że bezsporny w sprawie jest fakt dokonania wyłączenia gruntu leśnego z produkcji na powierzchni łącznej 3,16 ha, w tym 0,25 ha przeznaczonego w planie miejscowym do produkcji leśnej i 2,91 ha przeznaczonego pod eksploatację kruszywa. Pomiary powierzchni wyłączonej z produkcji zostały dokonane przy udziale strony i nie były przez nią podważane, o czym świadczy podpisanie przez stronę protokołu oględzin z dnia [...] kwietnia 2010 r. Przy ustaleniu opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji 2,91 ha gruntów leśnych organ I instancji nie uwzględnił, że przepisy art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nakazują podwyższyć należność o 10% w przypadku, gdy do wyłączenia doszło bez decyzji zezwalającej na wyłączenie. Stąd konieczne było uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2010 r. w części zawartej w ust. II pkt 2 i ustalenie na nowo właściwej kwoty opłaty rocznej za rok 2010 oraz równowartości m3 drewna, które będą płacone w kolejnych latach. Odnosząc się do zarzutu odwołującego, że brak jest uzasadnienia do przyjęcia równowartości ceny 1 m3 drewna z uwzględnieniem drzewostanu, jaki porastałby działkę nr [...], Dyrektor Generalny stwierdził, iż zarzut ten nie jest zasadny, albowiem art. 12 ust. 11 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie wskazuje, że należność i opłaty roczne są ustalane na podstawie przelicznika właściwego ze względu na typ siedliskowy lasu. Na przedmiotowej nieruchomości, na podstawie Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu wsi B., znajdował sie las o typie siedliskowym bór mieszany świeży, co odpowiada przelicznikowi 1150 m3. Wartość, podana przez stronę na podstawie danych statystycznych GUS, nie ma znaczenia dla sprawy wyłączenia gruntu leśnego z produkcji. Organ II instancji stwierdził również, że nietrafny jest zarzut strony, jakoby kwota do zapłacenia za powierzchnię 0,25 ha nie została pomniejszona o wartość gruntu. Zdaniem organu art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów i leśnych nie ma zastosowania do decyzji wydawanej w trybie art. 28 ust. 1 tej ustawy, a jedynie do należności wyliczonej przy wydawaniu zezwolenia na wyłączenie w trybie przepisów art. 11 i art. 12 ustawy. Opłata wskazana w art. 28 ust. 1 ustawy nie jest zdaniem organu należnością, o której mowa w art. 12 ust. 6 ustawy. Skargę na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 31 sierpnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. L. i R. L. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego art. 30 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie przedawnienia się obowiązku do naliczenia jednorazowej opłaty, ustalonej na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację, dotyczącą poszczególnych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu [...].06.2011 pełnomocnik skarżacych złożył zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius, gdyż jego zdaniem organ II instancji podwyższając opłatę za rok 2010, naruszył ten zakaz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych wydana została z naruszeniem art. 139 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W sprawie niniejszej bez wątpienia miało miejsce wydanie przez organ II instancji decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż zamiast kwoty 45 693, 11 zł (orzeczonej przez organ I instancji), Dyrektor Generalny ustalił opłatę roczną za rok 2010 na kwotę 50 262, 42 zł. Zatem w wyniku odwołania odwołujący "uzyskali" opłatę roczną wyższą o prawie 5000 zł od opłaty, orzeczonej przez organ I instancji. Taka sytuacja jest niedopuszczalna z punktu widzenia celów środka zaskarżenia decyzji I instancji. W odczuciu strony, w wyniku odwołania została ona "ukarana" opłatą wyższą, niż ta, od której się odwołała. Takim sytuacjom ustawodawca starał się zapobiec, wprowadzając przepis art. 139 k.p.a. Jeżeli organ II instancji zauważył, że organ instancji I wymierzył niższą, niż należna, opłatę, nie mógł sam tego błędu "naprawić" poprzez wymierzenie opłaty w należnej wysokości, ale z naruszeniem zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.c.). Jednocześnie Sąd nie stwierdził zaistnienia wskazanych w treści art. 139 k.p.a., przesłanek wyłączających zastosowanie zakazu, tj. ażeby zaskarżona decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny. Zakaz reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa do obrony przez stronę. Tworzy swobodę w realizowaniu przyznanego prawa do odwołania się od decyzji organu I instancji w myśl przyjętej zasady dwuinstancyjności (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 9, Warszawa 2008, s.630). Orzekając w sposób taki, jak uczynił to organ II instancji w decyzji z dnia [...].08.2010, naruszono zatem nie tylko prawo strony do obrony, ale również zasadę dwuinstancyjności postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona sanacji naruszenia zasady dwuinstancyjności oraz zakazu reformationis in peius, umożliwiając zarówno respektowanie zasady dwuinstancyjności, jak i wydanie prawidłowej (również w zakresie wysokości nałożonej opłaty) decyzji w sprawie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.