IV SA/Wa 2164/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. S. i małoletniego B. S. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. S. kwotę 347 (trzysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W decyzji z [...] lutego 2015 r., nr [...], po przeprowadzeniu postępowania na wniosek B. S. (dalej: wnioskodawczyni), Prezydent W. (dalej: organ I instancji) orzekł o wymeldowaniu A. S. (dalej: skarżąca) wraz z jej nieletnim synem B. S. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że została spełniona przesłanka wynikająca z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r., Nr 138, poz. 993 ze zm.) - nastąpiło opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu. Powołując się na zebrany materiał dowodowy organ I instancji stwierdził, że skarżąca nie mieszka w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. od kilku lat, a lokal ten opuściła dobrowolnie. Następnie zamieszkała w zakupionym na własność lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., w którym posiada swoje i dziecka rzeczy osobiste oraz ruchomości. W lokalu tym mieszkał z nią również ojciec dziecka D. P. oraz przez kilka miesięcy B. S., która pomagała w opiece nad synem. W późniejszym czasie nieletni B. S. w ciągu dnia przebywał w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., gdzie pozostawał pod opieką B. S. i opiekunki. Po pracy skarżąca odbierała go z tego lokalu i na noc razem wracali do lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. W dniu [...] września 2014 r., wnioskodawczyni pozbawiła córkę kluczy do lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., gdyż nie wyraża zgody na jej pobyt w lokalu. B. S., na prośbę córki, opiekę nad nieletnim B. S. sprawowała w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że jej życie koncentruje się w spornym lokalu, a jej meldunek i jej syna nie jest fikcją prawną, lecz odzwierciedleniem istniejącego od lat, niezmiennego stanu faktycznego. Po rozpatrzeniu odwołania, w decyzji z [...] maja 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] (organ odwoławczy, organ ii instancji) w części dotyczącej A. S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zaś w części dotyczącej małoletniego B. S. uchylił zaskarżona decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca opuściła miejsce pobytu stałego w rozumieniu art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 388 ze zm.). Organ II instancji swoje stanowisko wywodzi ze zgromadzonych przez organ I instancji dowodów w postaci: wyjaśnień wnioskodawczym, zeznań świadków M. S. - brata skarżącej, J. W. - opiekunki małoletniego B. S., P. S. (osoby stale zamieszkującej w sąsiedztwie lokalu nr [...] przy ul. [...] w W.), a także pośrednio zeznań D. P. - ojca B. S. Zdaniem organu odwoławczego, niniejsze dowody jednoznacznie wskazują, że skarżąca od kilku lat nie zamieszkuje w miejscu stałego zameldowania. Organ odwoławczy uznał, że małoletni B. S. nigdy, a w szczególności w dacie zameldowania, ani tuż po, nie mieszkał stale w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. B. S. w toku postępowania wielokrotnie wskazywała, że wnuk zaraz po urodzeniu przebywał w mieszkaniu córki przy ul. [...] w W. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w zeznaniach ojca małoletniego, jak również sama skarżąca nigdy nie kwestionowała tego faktu. Dodatkowo w wyjaśnieniach złożonych do protokołu [...] października 2014 r. przyznała, że jedynie przywoziła swoje dziecko do lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., które pozostawało pod opieką wynajętych niań czy też babci. Zdaniem organu odwoławczego, Prezydent W. winien był określić, czy czynność zameldowania małoletniego B. S. na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. miała charakter fikcji meldunkowej i ewentualnie zmienić kierunek prowadzonego postępowania wyjaśniającego w kierunku uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania. Przy czym, w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek strony, organ winien skierować do niej zapytanie, czy zgadza się zmienić kierunek i kwalifikację prawną postępowania. Na decyzję organu II instancji skargę do sądu administracyjnego wniosła A. S., działająca w imieniu własnym oraz małoletniego syna B. S., reprezentowana przez adw. A. R., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: a) art. 138 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U z 2013, poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez wydanie decyzji częściowo utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, zaś częściowo uchylającej zaskarżoną decyzję i w tej części przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, podczas, gdy taka decyzja organu II instancji nie mieści się w katalogu decyzji enumeratywnie wymienionych w art. 138 k.p.a., co stanowi rażące naruszenie przywołanego przepisu i wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło do poczynienia błędnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji przyjęcia, że A. S. opuściła miejsce pobytu stałego przy ul. [...], zaś opuszczenie to miało cechy dobrowolności; c) przepisów prawa materialnego tj. art. 26 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. 2014 r. poz. 121 ze zm., dalej: k.c.), poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i przyjęcie, że wobec małoletniego B.S. pozostającego pod wyłączną władzą rodzicielską skarżącej właściwą będzie instytucja uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania ze skutkiem ex tunc, zaś wobec A. S. zachodzą podstawy do jej wymeldowania z lokalu położonego w W. przy ul. [...] ze skutkiem ex nunc, co prowadzi do sprzecznego z art. 26 § 1 k.c. wniosku, że dziecko może mieć inne miejsce zamieszkania niż ten z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska. W uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła, że ustawodawca nie przewidział możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji, mocą której uchylona zostaje decyzja organu I instancji w części i w tym zakresie zostaje ona przekazana do ponownego rozpatrzenia. Ponadto skarżąca zaznaczyła, że organ II instancji oparł się na zeznaniach tylko niektórych świadków i niewłaściwie uznał, że w przypadku jej małoletniego syna należałoby rozważyć wydanie decyzji o uchyleniu czynności materialno-technicznej zameldowania wywierającej skutki ex tunc. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 zezm.) dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...], którą uchylono decyzję Prezydenta W., orzekającą o wymeldowaniu A. S. wraz z nieletnim synem B. S. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Warto zauważyć, że w trakcie postępowania administracyjnego wszczętego na skutek wniosku skarżącego z dnia 25 września 2014 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego w interesującym tu zakresie. Z dniem 1 stycznia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (oprócz art. 62, który wszedł wżycie z dniem 1 stycznia 2013 r.), której przepisy stanowiły podstawę prawną orzekania przez organy obydwu instancji. Jednak w dacie złożenia przez skarżącego wniosku wszczynającego postępowanie obowiązywał przepis art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, który stanowił, że organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Przytoczony przepis ustawy z 10 kwietnia 1974 r. możliwość wydania decyzji w sprawie wymeldowania również wiązał z tytułem prawnym wnioskodawcy do danego lokalu. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ wskazał art 138 § 1 pkt 1 i 138 § 2 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że organ II instancji może wydać decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Dodatkowo organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że zasadą jest rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy (wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego), a więc zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Wydanie decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne zatem tylko w sytuacji zaistnienia kumulatywnie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., tj. stwierdzenia przez organ odwoławczy, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, organ I instancji zasadnie przyjął, że zachodziły przesłanki ustawowe do orzeczenia o wymeldowaniu skarżącej. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że nieletni nigdy nie mieszkał u wnioskodawczyni (B. S.), lecz od urodzenia mieszkał u swojej matki (A. S.) i był przywożony rano do babki (B. S.) na czas przebywania w pracy skarżącej, a następnie odbierany przez skarżącą po pracy i zabierany do jej mieszkania własnościowego przy ul. [...] w W. Tam właśnie znajdowało się jego centrum życiowe. W związku z tymi ustaleniami dokonanymi przez organy obydwu instancji, nie było podstaw do zameldowania nieletniego. Fakt opuszczenia przez uczestników przedmiotowego lokalu został bowiem ustalony przede wszystkim na podstawie wyjaśnień świadków i samej skarżącej, która w toku postępowania w przedmiocie wymeldowania okoliczność tę potwierdziła. Jeszcze raz należy przypomnieć, że istotą ewidencji ludności jest dokumentowanie faktów co do pobytu danej osoby pod określonym adresem, a nie ustalanie uprawnień do korzystania z lokalu, czy tym bardziej rozstrzyganie sporów na tym tle. W związku z powyższym zameldowanie jest tylko czynnością rejestracyjną potwierdzającą fakt przebywania danej osoby pod określonym adresem, nie daje natomiast prawa do przebywania w tym lokalu. Zameldowanie i wymeldowanie powinno odzwierciedlać rzeczywisty stan rzeczy, czemu sprzeciwia się utrzymywanie fikcji meldunkowej. Stosownie do art. 35 ustawy o ewidencji ludności organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Nie budzi żadnych wątpliwości, że zameldowanie ma charakter ściśle ewidencyjny i nie wiąże się z prawem do lokalu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się natomiast, że opuszczenie miejsca pobytu stałego (opuszczenie lokalu) musi mieć charakter dobrowolny, by można było dokonać wymeldowania. Słusznie wskazano w skardze, że organ odwoławczy naruszył art. 138 k.p.a., bowiem ustawodawca nie przewidział możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji, mocą której uchylona zostaje decyzja organu I instancji w części i w tym zakresie zostaje ona przekazana do ponownego rozpatrzenia. Taką niedozwoloną konfigurację zastosował organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] w części dotyczącej skarżącej, zaś w części dotyczącej małoletniego B.S. uchylił decyzję organu i instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Należy bowiem zwrócić uwagę, ze dyspozycja art. 138 § 2 k.p.a. nie zawiera możliwości przekazania sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia w przypadku częściowego uchylenia jego decyzji. Odnosi się ona wyłącznie do uchylenia decyzji w całości. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika również obowiązek organu odwoławczego wskazania jakie okoliczności organ I instancji ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wskazał w jaki sposób materiał dowodowy ma być uzupełniony i jaki zakres sprawy, który nie był dotychczas przedmiotem postępowania wyjaśniającego, ma zostać wyjaśniony przez uzupełnienie tego materiału dowodowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 26 § 1 k.c., należy stwierdzić, że organ właściwie uznał, że wobec skarżącej zachodzą podstawy do jej wymeldowania z lokalu położonego w W. przy ul. [...] ze skutkiem ex nunc. Natomiast wobec małoletniego B. S. pozostającego pod wyłączną władzą rodzicielską skarżącej organ II instancji słusznie stwierdził, że właściwą będzie instytucja uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania ze skutkiem ex tunc, w związku z czym powinien w tym zakresie uchylić decyzję organu I instancji w tym zakresie i orzec co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Takie wspólne orzeczenie co do A. i B. S. nie wiązałoby się ponadto z naruszeniem art. 26 k.c. Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że okoliczności faktyczne organów administracyjnych zostały ustalone prawidłowo, bez naruszenia powołanych przez stronę przepisów postępowania (art 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.). Z ustaleń tych wynika, że skarżąca faktycznie opuściła dotychczasowe miejsce swojego pobytu stałego i nie przebywa pod adresem stałego zameldowania. Natomiast odnośnie jej syna B. S. jest niewątpliwe, że od urodzenia mieszkał ze swoją matką, a nie u wnioskodawczyni, dlatego też wobec niego brak było podstaw do zameldowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji. Materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia merytorycznego, a przeprowadzenie dowodu uzupełniającego przez organ I instancji w świetle przepisów prawa materialnego zbędne. Zdaniem Sądu organ błędnie zastosował przepisy art, 138 k.p.a. § 1 i § 2. Dlatego rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej oceny. W związku z tym organ powinien: 1) uchylić decyzję organu I instancji w całości; 2) orzec o wymeldowaniu A. S.; 3) uchylić czynność materialno-techniczną zameldowania w stosunku do małoletniego B. S. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić wskazane w niniejszym wyroku uwagi. Reasumując zdaniem Sądu, w postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia wskazanych powyżej przepisów i zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organ odwoławczy uwzględni oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie na podstawie art. 200 p.p.s.a w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.