IV SA/Wa 2166/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi E. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], złożyła E. C. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną położonego na działkach o numerach geodezyjnych [...] i [...] we wsi W. w gminie N. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że planowana do realizacji inwestycja znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", w granicach obszaru Natura 2000 "[...]" oraz w granicach projektowanego obszaru Natura 2000 "[...]" i w całości usytuowana jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora B. Odwołując się do treści rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] ze zm.) w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" organ wskazał, że realizacja przedmiotowej inwestycji wiąże się z naruszeniem zakazu określonym w § 4 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia. Zgodnie z powołanym przepisem zakazane jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" lokalizowanie obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W odniesieniu do planowanej inwestycji organ nie dostrzegł możliwości zastosowania jakiegokolwiek odstępstwa od powyższego zakazu. W ocenie organu planowana inwestycja nie mogła być zaliczona w poczet inwestycji zawiązanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki wodnej, jak również nie możliwe było przyjęcie, że planowana inwestycja ma miejsce w warunkach określonych w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r. nr 151, poz. 1220 ze zm.). Zdaniem organu zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie został również uchylony z uwagi na fakt, że teren na którym planowana jest inwestycja był przeznaczony na cele zabudowy w planach zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. (§ 4 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Wojewody [...]). Z dołączonego do akt sprawy odpisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w N. z dnia [...] stycznia 1990 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z dnia 15 lutego 1990 r.) wynika, że przedmiotowe działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] nie były przeznaczone na cele zabudowy. Z zapisów planu wprost wynika, że obszar, na którym planowana jest realizacja inwestycji to teren [...] "Teren istniejącej skarpy częściowo zalesionej. Należy chronić i uzupełniać istniejący drzewostan. Zakaz lokalizacji budownictwa letniskowego" i nie ma możliwości zabudowy omawianego terenu. Organ przyjął, że naruszenie zakazu określonego w rozporządzeniu Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. jest wystarczające do wyrażenia opinii do projektu decyzji o warunkach zabudowy i odstąpił od rozpatrywania, czy planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 "[...]" oraz projektowanego obszaru Natura 2000 "[...]". Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. złożyła E. C. Powyższe postanowienie skarżąca zaskarżyła w całości oraz wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" w związku z art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jak również naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. art. 32 pkt 1 i 2 w związku z art. 2 Konstytucji, art. 21 ust.1 w związku z art. 64 ust.1, 2 i 3 w związku z art. 31 ust.3 Konstytucji oraz art. 8 ust.2 Konstytucji. E. C. odwołując się do zasady konstytucyjnej ochrony prawa własności nieruchomości wskazała, że odmowa ustalenie warunków zabudowy przekreśla możliwość korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Ponadto skarżąca nie zgadza się z sytuacją, w której nieruchomość stanowiąca jej własność jest objęta ochroną środowiskową, zaś sąsiednie działki są zabudowane i ich właściciele mają możliwość rozbudowy i modernizacji istniejących zabudowań oraz pozostaje w przekonaniu, że doszło w ten sposób do naruszenia równości obywateli wobec prawa. Ponadto skarżąca podniosła, że organ niesłusznie dokonał kwalifikacji inwestycyjnej jako niezwiązanej z racjonalną gospodarką rolną. W ocenie skarżącej przedstawiony organowi ochrony przyrody do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy jest wadliwy, zaś organ błędnie przyjął, że planowana inwestycja umiejscowiona jest na skarpie, a teren inwestycji – zadrzewiony. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...] i [...], we wsi W., w gminie N. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647), decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagane jest uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. o czym mówi ust. 5 art. 53 cyt. ustawy. W rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie, albowiem działki, na których planowana jest inwestycja, położone są w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" – kod obszaru [...], ustanowionego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. nr 299, poz. 2313, ze zm. ) oraz w projektowanym specjalnym obszarze ochrony siedlisk Natura 2000 "[...]" – kod obszaru [...], ważnym dla Wspólnoty. Formami ochrony przyrody, jak stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880, ze zm.) są m.in. obszary chronionego krajobrazu i obszary Natura 2000. Obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ust. 1). Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami o organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753) z dniem 1 sierpnia 2009 r., wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Z kolei art. 24 ust. 1 pkt 1 – 9 ustawy o ochronie przyrody stanowi, jakie zakazy mogą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu lub jego części. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 8 w/w ustawy, zakazy te mogą dotyczyć m.in. lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W art. 24 ust. 1 pkt 1 – 9 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca określił zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na terenie obszaru chronionego krajobrazu lub jego części. Organ wyznaczający obszar chronionego krajobrazu może na jego terenie wprowadzić część, a nawet wszystkie ustawowe zakazy, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tego obszaru. Jednakże zakazy te nie mogą być modyfikowane, czy też rozszerzane przez organ ustanawiający obszar chronionego krajobrazu. Obszar Chronionego Krajobrazu "[...]" został wyznaczony rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Z 2005 r., nr [...], poz. [...], ze zm.). W obszarze tym zostały wprowadzone zakazy wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1 – 7 rozporządzenia. W szczególności w pkt 7 § 4 ust. 1 wprowadzony został zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz ten odpowiada ustawowemu zakazowi, jaki może być wprowadzony na obszarze chronionego krajobrazu, przewidzianemu w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że działki inwestycyjne o nr ew. [...] i [...] we wsi W. w gminie N. w całości położone są w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora B. Stąd zastosowanie do nich ma zakaz wynikający z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. W ocenie Sądu, zarzut skarżącej, że zakaz ten nie dotyczy planowanej inwestycji z uwagi na to, że ma to być obiekt służący prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej w postaci siedliska, nie jest zasadny. Z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że planowana inwestycja to budynek mieszkalny jednorodzinny z infrastrukturą techniczną. Organ uzgadniający w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest związany treścią projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z wniosku i projektu decyzji nie wynika, że planowana inwestycja ma być siedliskiem. Wprawdzie obowiązujące przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej "siedliska", to jednak budowa siedliska wiąże się z pewnymi rygorami prawnymi związanymi z przepisami dotyczącymi gospodarstw rolnych oraz zabudowy zagrodowej. Jak już wyżej wskazano, planowana przez skarżącą inwestycja, to budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną. Określony w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. wyjątek od zasady zakazu zabudowy w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych dotyczy urządzeń wodnych oraz obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej leśnej lub rybackiej. Planowana przez skarżącą inwestycja nie jest urządzeniem wodnym. Skarżąca planuje realizację obiektu budowlanego. Przez obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Interpretacja wyjątku od zasady zakazu zabudowy w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia musi być interpretowana ściśle. Nie można, w ocenie Sądu uznać, że w pojęciu tym mieszczą się budynki mieszkalne. Organ w zaskarżonym postanowieniu wykazał również, że do planowanej inwestycji nie mają zastosowania wyłączenia, o których mowa w § 4 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia oraz w art. 24 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o ochronie przyrody. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroniących prawo własności, należy stwierdzić, że faktycznie prawo własności w polskim porządku prawnym chronione jest w sposób szczególny, bowiem przepisom dotyczącym ochrony własności nadano rangę konstytucyjną. Prawo własności nie jest jednak nieograniczone. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Możliwość ograniczenia prawa własności w przepisach Konstytucji została przewidziana w art. 64 ust. 3, który stanowi, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W aspekcie powołanych powyżej przepisów, zarzut skarżącej dotyczący ich naruszenia należy uznać jako nieuzasadniony. Ograniczenie prawa własności zostało bowiem wprowadzone w przepisie mającym rangę ustawową ze względu na ochronę środowiska. Takim przepisem jest bowiem art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody który stanowił - w dacie wydania rozporządzenia Wojewodę [...] z dnia [...] lutego 2005 r. - iż utworzenie parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody. Przepis ten jednocześnie upoważniał Wojewodę do określenia zakazów właściwych dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybranych spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikających z potrzeb jego ochrony. Należy zatem stwierdzić, że ograniczenie prawa własności, wynikające z ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" związane jest z ochroną środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zaś przepis, który ograniczył prawo własności posiadał rangę ustawową. Nie można bowiem ograniczenia prawa własności upatrywać w przepisach rozporządzenia Wojewody [...], które to przepisy regulują jedynie kwestie szczegółowe, a samo ograniczenie prawa własności było w tym zakresie możliwe na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Natomiast zarzut dotyczący zainwestowania sąsiednich działek pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Wady projektu decyzji o warunkach zabudowy, na które wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Natomiast podniesione przez skarżącą okoliczności związane z błędnym przyjęciem przez organ, że planowana inwestycja umiejscowiona jest na skarpie, a teren inwestycji zadrzewiony nie były podstawą orzekania w przedmiotowej sprawie, na co również zwracał uwagę organ. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.