IV SA/Wa 2168/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...]czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości oddala skargę A.P. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. ustalającą odszkodowanie na rzecz skarżącej w wysokości 348 795,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb 0009 [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,0304 ha, przeznaczonej na budowę drogi [...] (A4) - [...] odcinek II: od km 2+420,47 do km 38+255,00. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. nieruchomość położona w gminie [...], obręb 0009 [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1,0304 ha, została objęta realizacją inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi S - 3 [...] (A4) - [...] odcinek II: od km 2+420,47 do km 38+255,00". Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 20 maja 2015 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącej w wysokości 348 795,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności wyżej opisanej nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożyła A. P.. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przytoczeniu treści art. 12 ust. 4 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, podał że w sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,0304 ha stanowił operat szacunkowy sporządzony 14 lipca 2015r. przez rzeczoznawcę majątkowego D. L. (nr uprawnień [...]) i jako dowód w sprawie podlegał ocenie przez organ administracji. W operacie tym biegła ustaliła, że nieruchomość podlegająca wycenie położona jest w gminie [...], w granicach wsi [...]. Dojazd do nieruchomości zapewniony jest drogą asfaltową. Sąsiedztwo nieruchomości stanowią tereny upraw polowych. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na przedmiotowej działce prowadzona była uprawa pszenicy i zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z wyłączeniem wsi [...] zatwierdzonym uchwalą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. wyceniana nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem RP - tereny gruntów rolnych bez prawa zabudowy z rezerwacją terenu dla drogi ekspresowej [...]. W pierwszej kolejności analizie poddano transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne. Badaniem początkowo objęto teren gminy [...] oraz powiat [...] . Następnie z uwagi na brak transakcji, obszar badania rozszerzono o powiaty sąsiednie, przez które przebiegają drogi ekspresowe, tj. [...], [...], [...], [...], [...]. Ze względu na niewystarczającą liczbę transakcji w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę do analizy przyjęto okres do 2012 do 2015 roku. Ceny w tym segmencie rynku nieruchomości kształtowały się w przedziale od 31,14 zł/m2 do 50,00 zł/m2, przy cenie średniej 38,18 zł/m2 Następnie zbadano rynek nieruchomości rolnych niezabudowanych. Z powodu niewystarczającej liczby transakcji nieruchomościami podobnymi na terenie gminy i powiatu właściwego dla nieruchomości wycenianej przeglądowi poddano rynek z obszaru gmin przez które przebiega II odcinek drogi ekspresowej [...], tj. [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Na tak zdefiniowanym rynku, w okresie od stycznia 2014 r. do dnia wyceny, odnotowano łącznie 37 transakcji nieruchomościami, które spełniały kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Ceny tego typu nieruchomości zawierały się w przedziale od 1.43 zł/m2 do 6,52 zł/m2, przy cenie średniej 3,37 zł/m2. Biorąc pod uwagę powyższe, rzeczoznawca wskazała, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości, w związku z tym do porównań przyjęte zostały grunty o przeznaczeniu drogowym. Wycena gruntu została przeprowadzona w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Do ostatecznej analizy biegła przyjęła zbiór 13 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, najbardziej podobnymi do przedmiotu wyceny. Do cech wpływających na cenę rynkową nieruchomości D. L. zaliczyła lokalizację (waga 30%), sąsiedztwo (waga 60%) oraz dostęp do drogi (10%). Ostatecznie biegła po zastosowaniu współczynników korygujących obliczyła wartość 1 m2 przedmiotowej nieruchomości na kwotę 33,03 zł. Wartość gruntu działki nr [...] o pow. 1,0304 ha, obliczono zatem na kwotę 340 341,12 zł. Wartość części składowych nieruchomości - zasiewów pszenicy biegła określiła na kwotę 8 453,75 zł. Łącznie zatem wartość nieruchomości ustalono na kwotę 348 795,00 zł i w tej wysokości Wojewoda [...] ustalił należne odszkodowanie. Minister zauważył, że aby dokonać oceny ww dowodu o wartości nieruchomości należało mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), a w szczególności art. 134 ust. 3 i ust. 4 i art. 154 oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W myśl art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, w szczególności § 36 ust. 1 i ust. 4. Ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. według organu pozwoliła stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunków nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że przeznaczenie nieruchomości to tereny przeznaczone pod uprawy polowe, a analiza cen transakcyjnych nieruchomości drogowych wykazała, że cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. Do porównań prawidłowo zatem przyjęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Tym samym operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w związku z art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym, odpowiadając jednocześnie na zarzut strony, organ odwoławczy podkreślił, że dobór nieruchomości porównawczych oraz wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Czynność, której dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegająca na wycenie nieruchomości, wymaga w zakresie sposobu wyceny wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt: I SA/Wa 873/07, publ. CBOSA.). Skoro zatem rzeczoznawca majątkowy uznała, iż na badanym rynku transakcje nieruchomościami drogowymi są podobne do przedmiotu wyceny, to brak jest podstaw do podważenia powyższych ustaleń biegłego. Zwłaszcza, że strona nie przedstawiła w tym zakresie żadnego dowodu (kontroperatu) na poparcie swoich twierdzeń, zaś gołosłowne twierdzenia nie mogą podważać stanowiska rzeczoznawcy majątkowego. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego wyższych cen uzyskiwanych przez nieruchomości położone w sąsiednich miejscowościach, organ stwierdził, że nie znajduje on uzasadnienia. Podkreślił, że każda nieruchomość posiada indywidualne cechy, które wyróżniają ją względem pozostałych. Nie można więc tylko na podstawie wartości nieruchomości położonych w pobliżu wysnuwać wniosku o wartości nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Poza tym każda z wycen jest przeprowadzana indywidualnie, a biegły bierze pod uwagę cały szereg czynników wpływających na wartość nieruchomości. Odnośnie zarzutu przyjęcia do porównania transakcji z okresu obejmującego okres trzyletni od daty wyceny wyjaśniono, że zazwyczaj rzeczoznawcy majątkowi, kierując się standardami zawodowymi, analizują rynek nieruchomości porównawczych z okresu obejmującego dwa lata wstecz od dnia wyceny. Niemniej żaden z przepisów ww rozporządzenia niezabrania przyjmowania transakcji z dłuższego okresu. Ponadto rzeczoznawca majątkowy na stronie 10 operatu szacunkowego wyjaśniła przyczyny, dla których zdecydowała się na objęcie monitoringiem okresu zawierania transakcji nieruchomościami dłuższego niż dwa lata, wskazując niewystarczającą liczbę zawieranych transakcji. Również odnosząc się do zarzutu braku podwyższenia odszkodowania z tytułu wydania nieruchomości, organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do zastosowania w sprawie dyspozycji przepisu art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wydaniu decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wynika, że zostało ono doręczone skarżącej 16 kwietnia 2015 r. Tym samym termin do wydania przedmiotowej nieruchomości upłynął w dniu 16 maja 2015 r. Potwierdzeniem wydania nieruchomości w terminie 30 dni może być protokół zdawczo-odbiorczy bądź jednostronne oświadczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w sytuacji, gdy zarządca odmawia podpisania protokołu. Organ podzielił pogląd, zgodnie z którym kwestia udowodnienia dochowania terminu powinna spoczywać na dotychczasowym właścicielu lub użytkowniku wieczystym nieruchomości. Zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje bezspornie, iż skarżąca oświadczenie o wydaniu przedmiotowej nieruchomości złożyła w dniu 30 października 2015 r. Oznacza to brak podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. A. P. w skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2016 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że nie zgadza się z ww decyzją, kwestionuje sporządzony w sprawie operat szacunkowy. Zdaniem skarżącej niezasadnie w operacie rzeczoznawca majątkowy rozszerzył okres badania rynku do roku 2012; ceny nieruchomości w sąsiednich miejscowościach kształtują się w przedziale od 37 zł/m² do 41 zł/m², a w przypadku jej nieruchomości cena została ustalona na kwotę 31,14 zł/m², która skarżącej nie odpowiada. Skarżąca podkreśliła też, że zdaje sobie sprawę, iż uchybiła terminowi dającemu uprawnienie do powiększenia odszkodowania o 5 %. Według skarżącej, ponowne rozpatrzenie sprawy spowoduje rzetelne wyjaśnienie wątpliwości i dokonanie ponownej analizy. Minister Infrastruktury i Budownictwa – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem z 27 stycznia 2017 r. pismo skarżącej z 25 września 2016 r. pozostawiono bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016r., poz. 718) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2016 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionej decyzji – Sąd nie stwierdził w sprawie żadnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. W sprawie bezsporne jest, że nieruchomość, za którą ustalono odszkodowanie objęta została przywołaną w stanie sprawy decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi [...] (A4) - [...] odcinek II: od km 2+420,47 do km 38+255,00". Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4 a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządza rzeczoznawca majątkowy (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Organ administracji rozpoznający sprawę ma prawo i obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Zbadać - czy przedłożona im opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia. Organ w zakresie ustalenia wartości nieruchomości skarżącej przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. i w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym 14 lipca 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D. L. (posiadającą uprawnienia nr [...]). Przedmiotowy operat stanowił podstawowy dowód w sprawie podlegający ocenie organów w kontekście przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W operacie tym biegła wskazała, że wyceniana nieruchomość oznaczona jako działka o nr geodezyjnym [...] o pow. 1,0304 ha, położona jest w gminie [...] w granicach wsi [...]. Dojazd do działki zapewniony jest drogą asfaltową. Jej sąsiedztwo stanowią tereny upraw polowych i na przedmiotowej działce prowadzona była uprawa pszenicy. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z wyłączeniem wsi [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. wyceniana nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem RP - tereny gruntów rolnych bez prawa zabudowy z rezerwacją terenu dla drogi ekspresowej S-3. Dalej rzeczoznawca majątkowy wyceniając nieruchomość – stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. – dokonała wyboru podejścia, tj. zastosowała podejście porównawcze oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, tj. zastosowała metodę korygowania ceny średniej. Uwzględniła przy tym w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W operacie wyjaśniono, że przeglądowi poddano rynek transakcji nabywania nieruchomości przeznaczonych pod budowę, przebudowę lub rozbudowę drogi i pod tereny rolne. Analizując transakcje obszaru rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi rozumianego jako obszar gminy [...], na którym nie odnotowano transakcji gruntami podobnymi przeznaczonymi pod drogi, rzeczoznawca rozszerzyła analizowany rynek na regionalny rozumiany jako obszar powiatów sąsiednich ([...], [...], [...], [...], [...] i [...]) i z uwagi na odnotowanie niewielkiej ilości transakcji, w oparciu o które brak było możliwości przeprowadzenia miarodajnej analizy tego rodzaju rynku, okres badania rynku biegła rozszerzyła na okres od 2012 r. do 2015 r. (strona 10 operatu). Zatem, wbrew twierdzeniu skargi, rzeczoznawca wyjaśniła przyczynę, dla której zdecydowała się na objęcie monitoringiem okresu zawierania transakcji nieruchomościami dłuższego niż dwa lata. Ceny w tym segmencie rynku nieruchomości kształtowały się w przedziale od 31,14 zł/m2 do 50,00 zł/m2, przy cenie średniej 38,18 zł/m2. Następnie rzeczoznawca przeanalizowała rynek nieruchomości rolnych. Również z powodu niewystarczającej liczby transakcji nieruchomościami podobnymi na terenie gminy i powiatu właściwego dla nieruchomości wycenianej przeglądowi poddano rynek z obszaru gmin przez które przebiega II odcinek drogi ekspresowej [...], tj. [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Na tak zdefiniowanym rynku, w okresie od stycznia 2014 r. do dnia wyceny, odnotowano transakcje nieruchomościami, które spełniały kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Ceny tego typu nieruchomości zawierały się w przedziale od 1.43 zł/m2 do 6,52 zł/m2, przy cenie średniej 3,37 zł/m2. Biorąc pod uwagę powyższe, rzeczoznawca wskazała, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości, w związku z tym do porównań przyjęte zostały grunty o przeznaczeniu drogowym. Wycena gruntu została przeprowadzona w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Do cech wpływających na cenę rynkową nieruchomości D. L. zaliczyła lokalizację (waga 30%), sąsiedztwo (waga 60%) oraz dostęp do drogi (10%). Ostatecznie biegła po zastosowaniu współczynników korygujących obliczyła wartość 1 m2 przedmiotowej nieruchomości na kwotę 33,03 zł i wartość działki nr [...] o pow. 1,0304 ha na kwotę 340 341,12 zł plus wartość części składowych nieruchomości (zasiewów pszenicy) określonych na kwotę 8 453,75 zł i wszystko to łącznie dało kwotę 348 795,00 zł. W tej oto wysokości ustalono należne odszkodowanie. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że podważany przez skarżącą operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz nie zawiera wad prowadzących do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sprawa została wyjaśniona w sposób dający podstawy do ostatecznego jej rozstrzygnięcia. W poczynionych ustaleniach słusznie organ oparł się na niezbędnej wycenie i nie było potrzeby uzupełniania postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. Zaskarżona decyzja odpowiada więc prawu. Natomiast ze skargi wynika, iż skarżąca kwestionując omawiany dowód, nie formułuje względem jego treści żadnych konkretnych zarzutów, nie odwołuje się w sposób bezpośredni do jego zapisów i nie wykazuje w ten sposób niewłaściwej oceny rzeczoznawcy. W skardze wskazuje jedynie na brak zasadności rozszerzenia okresu badania rynku nieruchomości do roku 2012 (do czego Sąd odniósł się we wcześniejszych rozważaniach uzasadnienia), a nadto, że ceny nieruchomości w sąsiednich miejscowościach kształtują się w przedziale od 37 zł/m² do 41 zł/m², a w przypadku jej nieruchomości przyjęto kwotę 31,14 zł/m², z czego nie wyprowadza żadnych wniosków. Zatem, ogólnie formułowane wątpliwości względem operatu będącego podstawą wyceny nieruchomości skarżącej, subiektywne odczucia skarżącej i gołosłowne twierdzenia skarżącej, nie mogły zaważyć na wyniku sprawy. Nadto skarżąca miała prawo wykazać się w trakcie postępowania administracyjnego inicjatywą dowodową i przedstawić na przykład przeciwdowód. Tego rodzaju dowodem mógł być przede wszystkim operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego (tzw. kontroperat), określający wartość szacowanej nieruchomości, który podlegałby ocenie na tle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.) czy opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych co do kwestionowanego przez skarżącą operatu szacunkowego (art. 157 u.g.n.). Z uprawnienia tego jednak skarżąca nie skorzystała. w tym stanie rzeczy – Sąd na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.