IV SA/Wa 2171/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. 1 U Z A S A D N I E N I E Na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 z późn. zm.), Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, na wniosek [...] S.A. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] uzupełnił, co do rozstrzygnięcia powyższą decyzję. W dniu 24 stycznia 2018 r. A. S. wniósł odwołanie od wyższej wskazanej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił przywrócenia terminu, a następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu organ wskazał, że odwołanie wniesione zostało po upływie czternastu dni od dnia doręczenia postanowienia uzupełniającego decyzję środowiskową. Uchybienie ustawowego terminu skutkuje zaś bezskutecznością odwołania. Organ odwoławczy podał, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejsze sprawie. Jak bowiem wynika z akt sprawy, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 49 kpa w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zawiadomił strony o wydaniu postanowienia uzupełniającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach obwieszczeniem z dnia 13 grudnia 2017 r. Obwieszczenie to zostało upublicznione: - w dniu 13 grudnia 2017 r. na tablicy ogłoszeń i stronie BIP Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...], - w dniu 16 grudnia 2017 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...], - w dniu 18 grudnia 2017 r. na tablicy ogłoszeń: Urzędu Miasta [...], Urzędu Miejskiego w [...]i Urzędu Gminy [...], - w dniu 19 grudnia 2017 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta [...] oraz tablicy ogłoszeń i stronie BIP Urzędu Gminy [...], - w dniu 20 grudnia 2017 r. na tablicy ogłoszeń i stronie BIP Urzędu Miejskiego w [...]oraz tablicy ogłoszeń i stronie BIP Urzędu Gminy [...]. Zatem zgodnie z art. 49 § 1 i § 2 kpa postanowienie uzupełniające decyzję zostało stronom doręczone w dniu 2 stycznia 2018 r. Czternastodniowy termin na wniesienie odwołania od decyzji minął więc w dniu 16 stycznia 2018 r. Przedmiotowe odwołanie zostało natomiast wniesione w dniu 24 stycznia 2018 r. Wobec tego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Konsekwencją tego jest stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia wskazanego odwołania. W skardze na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stwierdzające uchybienie terminu, A. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucił naruszenie art. 49 kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez pogwałcenie przez organ zasady zaufania do władzy polegające na niedoręczeniu skarżącemu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy skarżący był informowany przez organ o czynnościach podejmowanych w toku postępowania i wskutek działań organu znajdował się w uzasadnionym przekonaniu, że decyzja ta również zostanie mu doręczona. Podniósł nadto, że organ nie uprzedził skarżącego, że zawiadomienie o decyzji nastąpi w formie obwieszczenia. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Oceniając sprawę pod względem kontroli legalności zakwestionowanego postanowienia, wbrew zarzutom skargi Sąd w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu inkryminowanego postanowienia. Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) sprowadzają się do kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi – stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – stwierdził, że skarga jest bezzasadna. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie stanowi po pierwsze rezultat prawidłowych ustaleń faktycznych związanych bezpośrednio z okolicznościami istotnymi z punktu widzenia prawa procesowego, po drugie przy jego wydaniu organ nie uchybił jakimkolwiek zasadom i przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, po trzecie – postanowienie to jest rezultatem prawidłowego zastosowania przepisów prawa procesowego, i w końcu po czwarte – organ przeprowadził prawidłową wykładnię zastosowanych przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy jednak zwrócić uwagę na istotę rozstrzygnięcia, które poddane zostało kontroli sądowoadministracyjnej. Przedmiotem skargi jest bowiem wyłącznie postanowienie, wydane na podstawie art. 134 kpa, które stwierdza, że doszło do uchybienia określonego w art. 129 § 2 kpa terminu do wniesienia odwołania, a więc organ ten rozstrzygał wyłącznie kwestię proceduralną dotyczącą terminowości wniesienia odwołania. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jednym z warunków skutecznego skorzystania ze środka zaskarżenia jest zachowanie terminu wskazanego w art. 129 § 2 kpa, tj. czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie powoduje, że wniesienie odwołania przez stronę po jego upływie jest bezskuteczne. Oznacza to, że postanowienie wydane w trybie art. 134 kpa zamyka postępowanie odwoławcze. Jednocześnie konsekwencją wniesienia odwołania po upływie czternastodniowego terminu, zgodnie z art. 134 kpa, jest obowiązek stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie jednak z art. 58 § 1 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Z przepisów tych wynika, że przywrócenie terminu może nastąpić, ale pod warunkiem kumulatywnego spełnienia przez stronę czterech przesłanek: 1) osoba zainteresowana uprawdopodobni brak swojej winy w uchybieniu terminu; 2) zainteresowany wniesie wniosek o przywrócenie terminu; 3) dochowany zostanie termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (siedem dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu), który jest nieprzywracalny; 4) zainteresowany dopełni wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin. Zauważyć przy tym należy, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2018 r. oddalił skargę A. S. wniesioną na to postanowienie. Wobec negatywnego rozstrzygnięcia w kwestii przywrócenia terminu na organie spoczywał obowiązek zastosowania się do regulacji art. 134 kpa i stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie kwestionuje w skardze faktu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji doręczonej w trybie art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle zaś art. 49 § 1 i § 2 kpa, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej (§ 1). Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (§ 2). A zatem w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej sposób zawiadamiania stron o czynnościach procesowych kompleksowo regulują przytoczone powyżej przepisy art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i art. 49 kpa. Wskazać należy, że postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej, ze względu na swój potencjalnie szeroki zasięg, jeżeli chodzi o strony postępowania, jest postępowaniem szczególnym, w którym ustawodawca przewidział możliwość skorzystania z instytucji uregulowanej w art. 49 kpa. Wskazana tu norma może znaleźć bowiem zastosowanie jedynie wówczas, gdy przepis szczególny na to pozwala, nie może być natomiast samoistną podstawą przyjęcia tej formy zawiadamiania stron postępowania o czynnościach procesowych. W niniejszej sprawie art. 49a kpa – stanowiący, że poza przypadkami, o których mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób – nie miał więc zastosowania. Łączenie w dwóch czynnościach (w sposób tradycyjny i przez obwieszczenie) dwóch różnych sposobów zawiadamiania o wydaniu decyzji środowiskowej nie zostało dopuszczone przez ustawodawcę. Organ administracji nie ma obowiązku informowania stron aktywnie uczestniczących w postępowaniu o podejmowanych czynnościach w inny sposób niż wynikający z art. 49 kpa w zw. z art. 74 ust. 3 powołanej ustawy. Przepis art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 49 kpa, który wyraźnie wskazuje, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się art. 49 kpa. Przepis art. 74 ust. 3 tej ustawy nie zwalnia więc organów administracji z obowiązku precyzyjnego zbadania, komu w konkretnym przypadku przysługuje przymiot strony i czy ze względu na ilość stron postępowania możliwe jest w związku z tym zastosowanie uproszczonego sposobu zawiadamiania stron o czynnościach podejmowanych w toku prowadzonego postępowania. Przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji środowiskowej mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia, przy czym pojęcie oddziaływania musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się zatem rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawnie chronione np. środowisko. W kontrolowanym postępowaniu zasadnie przyjęto, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej dotyczy ponad 20 stron postępowania, co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru ewidencji gruntów, na które może oddziaływać planowana inwestycja oraz z mapy ewidencyjnej z zaznaczonym działkami, na których zlokalizowano przedmiotową inwestycję oraz z działkami, na które może ona oddziaływać. Zatem, skoro w niniejszej sprawie ustalono ponad 20 stron postępowania, to słusznie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zastosował tryb uproszczonego sposobu zawiadamiania stron o czynnościach podjętych w toku postępowania, w tym o wydanej decyzji środowiskowej i postanowieniu ją uzupełniającym. Odnosząc się natomiast do kwestii obliczania terminu uznania za doręczoną decyzji ogłaszanej w drodze obwieszczenia podkreślić należy, że przepis art. 49 kpa w sposób jednoznaczny stwierdza, że w przypadku obwieszczenia, doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Decyzja ta jest natomiast publicznie ogłoszona w dniu, w którym obwieszczenie zostało udostępnione w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim potencjalnych stron postępowania. Ma to zastosowanie również do postanowienia uzupełniającego tę decyzję, przy czym zgodnie z art. 111 § 2 kpa, termin do wniesienia odwołania od tej decyzji biegnie od dnia ogłoszenia postanowienia uzupełniającego decyzję. Niezależnie od faktycznej daty zapoznania się stron z treścią obwieszczanego w tej sprawie postanowienia uzupełniającego decyzję, przyjmuje się w oparciu o treść art. 49 kpa fikcję prawną, że doręczenie nastąpiło z upływem 14 dni od publicznego ogłoszenia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że tryb przewidziany w art. 49 kpa został zachowany. O wydanym w sprawie postanowieniu uzupełniającym decyzję środowiskową strony postępowania były zawiadomione poprzez zamieszczenie decyzji: - w dniu 13 grudnia 2017 r. na tablicy ogłoszeń i stronie BIP Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...], - w dniu 16 grudnia 2017 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...], - w dniu 18 grudnia 2017 r. na tablicy ogłoszeń: Urzędu Miasta [...], Urzędu Miejskiego w [...] i Urzędu Gminy [...], - w dniu 19 grudnia 2017 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta [...]oraz tablicy ogłoszeń i stronie BIP Urzędu Gminy [...], - w dniu 20 grudnia 2017 r. na tablicy ogłoszeń i stronie BIP Urzędu Miejskiego w [...] oraz tablicy ogłoszeń i stronie BIP Urzędu Gminy [...]. Z powyższego wynika, że doręczenie postanowienia uzupełniającego nastąpiło więc w dniu 2 stycznia 2018 r., zatem termin do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej upłynął w dniu 16 stycznia 2018 r. W świetle powyższego organ odwoławczy słusznie wskazał, że odwołanie z 24 stycznia 2018 r. wniesione zostało po terminie i prawidłowo stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. W tym stanie sprawy, Sąd stwierdził, że organ nie dopuścił się naruszenia obowiązujących zasad i przepisów postępowania i wobec tego na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.