IV SA/Wa 2173/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzania działań zapobiegawczych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Zarządu Powiatu [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu w G. na podstawie art 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił pierwszy akapit decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r., następujący po słowie "orzekam" i orzekł "o nałożeniu na Powiat G. obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych, w związku z powodowaniem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunku chronionym ropucha szara (Bufo bufo), ginącym masowo podczas wiosennej migracji do miejsc rozrodu, po drogach publicznych należących do Powiatu G.", w pozostałym zakresie decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przedstawił następujący stan sprawy. Pismem z dnia 5 kwietnia 2011 r. [...] Towarzystwo Przyrodnicze z siedzibą w S. zgłosiło wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w związku z zagrożeniem masową śmiercią ropuchy szarej (Bufo bufo). Zgłoszona szkoda w środowisku zaistniała na terenie [...] Parku Krajobrazowego [...] w zasięgu pasów drogowych: ul. [...] oraz fragmentów drogi powiatowej od wiaduktu autostrady nad ul. [...]. W dniu 4 kwietnia 2011 r. członkowie [...] Towarzystwa Przyrodniczego zaobserwowali na wskazanych odcinkach dróg łącznie 702 martwe osobniki (rozjechane przez samochody) ropuchy szarej. Z uwagi na utrwalone szlaki wędrówkowe ropuchy szarej, na wskazanych odcinkach dróg konieczne jest podjęcie odpowiednich działań zapobiegawczych mających na celu wyeliminowanie możliwości występowania dalszych strat w liczebności lokalnej populacji tego gatunku. W dniu 19 kwietnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszenia dokonanego przez [...] Towarzystwo Przyrodnicze z siedzibą w S. Na powyższe postanowienie wniosło zażalenie [...] Towarzystwo Przyrodnicze. Rozpatrując wniesione zażalenie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 20011 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. wszczął postępowanie w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych w związku z zaistniałym bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2012 r. założył na Zarząd Powiatu w G. obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych w związku z wystąpieniem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Obowiązek ten dotyczy dwóch odcinków drogi powiatowej NR [...]: odcinka wzdłuż oddziałów [...] oraz odcinka długości ok. [...] m począwszy od granic administracyjnych Miasta S., w kierunku miejscowości K. Działania te będą polegały na instalowaniu płotków i dołków chwytnych wzdłuż skrajni drogi w celu ograniczenia płazom dostępu do powierzchni jezdni. Wymienione działania muszą być prowadzone w okresie wiosennym po uprzedniej obserwacji warunków pogodowych i aktywności ropuch. Organ wydając decyzję nałożył określone obowiązki na Zarząd Powiatu w G. kierując się zapisami art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), który to przepis wskazuje, że zarządcą drogi powiatowej jest zarząd powiatu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył w imieniu Zarządu Powiatu w G. pełnomocnik, wskazując, że Zarząd Powiatu nie jest podmiotem korzystającym ze środowiska zgodnie z definicją takiego podmiotu wymienioną w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150). Podmiotem takim nie jest również Wydział Zarządzania Drogami Powiatu G., który to wydział wskazano w decyzji jako jednostkę organizacyjną, przy pomocy której zarząd powiatu wykonuje swoje obowiązki. Ponadto organ nie ma uprawnień do zmuszania jednostki samorządu terytorialnego do zatrudnienia pracownika, który prowadzić będzie corocznie działania polegające na obserwacji warunków, pogodowych o aktywności ropuch. Organ odwoławczy rozpatrując wniesione odwołanie podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493 ze zm.) stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku, a także spowodowanych przez inną działalność, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. W przypadku stwierdzenia szkody w środowisku podmiot korzystający ze środowiska odpowiedzialny za powstanie tej szkody zobowiązany jest uzgodnić warunki przeprowadzenia działań naprawczych z organem środowiska na postawie art. 13 w/w ustawy. Jeżeli jednak podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych lub naprawczych, organ ochrony środowiska, w drodze decyzji nakłada na niego obowiązek przeprowadzenia tych działań na podstawie art. 15 ust. 1 w/w ustawy. W przedmiotowej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. poinformował Starostwo Powiatowe w G. o ciążących na nim obowiązkach m.in. o konieczności podjęcia działań zapobiegawczych. Zdaniem organu działanie zarządcy drogi stwarzającego takie warunki korzystania z dróg, które nie pozwalają na uniknięcie opisanego zjawiska przesądzają o jego winie, bowiem zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do zarządcy drogi należy m.in. przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie! budowy lub utrzymania dróg. Jednocześnie organ zgodził się z wskazanym w odwołaniu zarzutem, że Zarząd Powiatu nie jest podmiotem korzystającym ze środowiska. Wskazał, że niewątpliwie ani zarząd powiatu, ani jakikolwiek wydział starostwa nie są jednostkami organizacyjnymi niebędącymi przedsiębiorcami w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, o których mowa w definicji podmiotu korzystającego ze środowiska. W przepisach brak jest definicji jednostki organizacyjnej, nie mniej jednak przyjąć należy, że jednostka taka powinna cechować się posiadaniem struktury organizacyjnej, wydzieleniem organizacyjnym, finansowym i majątkowym oraz posiadaniem zdolności występowania jako podmiot praw i obowiązków w stosunkach z innymi podmiotami. Za jednostkę organizacyjną w tym rozumieniu organ uznał powiat (jako osobę prawną) oraz jednostki organizacyjne tworzone przez powiat. Natomiast zarząd powiatu jest jedynie organem wykonawczym powiatu działającym w jego imieniu. Należy więc przyjąć, że podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie zadań ciążących na zarządzie powiatu jest powiat. Zdaniem organu to nie powiat, ale jego organy wykonawcze realizują zadania powiatu, w tym również zajmują się wykonywaniem decyzji. Uwzględniając zarzuty odwołującego organ zmienił zaskarżoną decyzję w zakresie jej adresata. Jak wynika z akt sprawy wszelkie pisma były wysyłane do Zarządu Powiatu czyli organu wykonawczego powiatu, dlatego organ uznał, że powiat uczestniczył w postępowaniu. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że podane w zgłoszeniu ilości martwych płazów nie miały wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, a zaprezentowana dokumentacja fotograficzna niezbicie świadczy, o tym, że płazy przekraczają przedmiotową drogę w czasie swoich wędrówek do miejsc godowania. Skoro tak jest to bez wiedzy specjalistycznej można jednoznacznie stwierdzić, że płazy będą rozjeżdżane przez poruszające się po drodze pojazdy. Biorąc pod uwagę masowy charakter tych wędrówek, nasilający się z każdym rokiem ruch drogowy oraz uwzględniając stosukowo powolne poruszanie się płazów, szczególnie w okresie godowym organ stwierdził, że, w stosunku do tej populacji będzie to zjawisko o charakterze masowym. Zjawisko o charakterze masowym oznacza, że skala zjawiska stanowi zagrożenie dla właściwego stanu ochrony populacji. Odnosząc się do wskazanego w odwołaniu zarzutu, że zobligowanie do przenoszenia ropuch w bezpieczne miejsca jest przerzuceniem obowiązków związanych z ochroną środowiska na podmiot, który nie zajmuje się ochroną środowiska to Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że żaden z przepisów przywołanej ustawy szkodowej nie uzależnia stosowania jej przepisów od tego czy sprawy związane z ochroną środowiska są przedmiotem działania podmiotu. Ponadto zaskarżona decyzja w swoim rozstrzygnięciu nie obliguje adresata do zatrudniania pracowników. Określa jedynie jakie zadania, które należy podjąć by zapobiec wystąpieniu szkody w środowisku. Sposoby osiągnięcia tego stanu pozostają w decyzji podmiotu, na który ten obowiązek nałożono. Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Zarząd Powiatu G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi opisano szczegółowo stan faktyczny i prawny sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150)., 2/ / naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 19 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DZ.U.z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), 3/ niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza narusznie art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków do niezbędnego wyjaśnienia, czy spełniły się przesłanki do nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wątpliwości wzbudza uznanie Powiatu G. za podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Powiat nie spełnia żadnej z przesłanek wynikających z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, a organ nie poczynił żadnych prób ustalenia, kto w niniejszym przypadku jest podmiotem korzystającym ze środowiska. W ocenie skarżącego organ nieprawidłowo zinterpretował przepis art. 32 ust. 1 o samorządzie powiatowym, w związku z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie skarżącego zastosowano znacznie uproszczone wnioskowanie wskazując, że skoro Zarząd Powiatu jest zarządcą drogi powiatowej, a także organem wykonawczym Powiatu G., to w związku z tym można powiat gryfiński uznać za podmiot korzystający ze środowiska. W ocenie skarżącego organ nie podjął wszelkich kroków do niezbędnego wyjaśnienia czy spełniły się przesłanki do nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych, ograniczył się jedynie do powtórzenia stanowiska [...] Towarzystwa Przyrodniczego dotyczącego ilości rozjechanych osobników ropuchy szarej. Zdaniem skarżącego ustawodawca nie wskazał przykładowego katalogu działań zapobiegawczych, co oznacza, że organ ma tu całkowitą dowolność w nakładaniu obowiązków, a w ogóle nie wziął pod uwagę jak daleko idące są to obowiązki. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji (art. 134 § 2 ww. ustawy). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska orzekł "o nałożeniu na Zarząd Powiatu G. obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych, w związku z powodowaniem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunku chronionym ropucha szara (Bufo bufo), ginącym masowo podczas wiosennej migracji do miejsc rozrodu, po drogach publicznych, których zarządcą jest Zarząd Powiatu w G., wykonujący obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej jaką jest Wydział Zarządzania Drogami Powiatowymi G.". W wyniku odwołania wniesionego przez Zarząd Powiatu G. organ drugiej instancji Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zmienił decyzję w ten sposób, że orzekł o nałożeniu na Powiat G. obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych, w związku z powodowaniem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunku chronionym ropucha szara (Bufo bufo), ginącym masowo podczas wiosennej migracji do miejsc rozrodu, po drogach publicznych należących do Powiatu G.". Przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku spowodowaną przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się więc w pierwszej kolejności do ustalenia podmiotu korzystającego ze środowiska, a określonego w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150). Zgodnie z w/w przepisem podmiotem korzystającym ze środowiska jest: a) przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 i Nr 180, poz. 1280), a także osoba prowadząca działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki, b) jednostka organizacyjna niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, c) osoba fizyczna niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia; Z wniosku złożonego [...] Towarzystwo Przyrodnicze wszczynającego postępowanie wynika, że zgłoszona szkoda w środowisku zaistniała na terenie [...] Parku Krajobrazowego [...] w zasięgu pasów drogowych: ul. [...] oraz fragmentów drogi powiatowej od wiaduktu autostrady nad ul. [...]. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DZ.U.z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), zarządcą drogi powiatowej jest zarząd powiatu. Do zarządcy drogi należy w szczególności przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg (art. 20 pkt 13 w/w ustawy); W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1995 r. o samorządzie powiatowym, powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Powiat na osobowość prawną. Zgodnie z art. 8 ust. 2 w/w ustawy organami powiatu są: rada powiatu i zarząd powiatu, natomiast zgodnie art. 26 ust. 1 w/w ustawy zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu. Zgodnie z art. 32 ust. 1 zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Zaś ust. 2 wskazuje, że do zadań zarządu powiatu należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady, 2) wykonywanie uchwał rady, 3) gospodarowanie mieniem powiatu, 4) wykonywanie budżetu powiatu, 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 1 starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Zestawiając powyższe przepisy dotyczące samorządu powiatu i przepisy o drogach publicznych uznać należy, że podmiotem korzystającym ze środowiska jest zarządca drogi czyli Zarząd Powiatu G., nie zaś Powiat. Tym samym, rażąco naruszony został art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i art. 15 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa orzekł jak w sentencji. Mając powyższe na uwadze przedwczesnym jest odnoszenie się przez Sąd podniesionych w skardze zarzutów.