IV SA/Wa 2175/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Pismem z dnia 19 maja 2011 r. Wójt Gminy S. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "H." wraz z Prognozą oddziaływania na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia ww. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z § 6 ust.3 projektu planu dla terenu lasów 1.ZL przewidziano następujące zasady zagospodarowania terenu: "1.Obowiązauje zakaz zabudowy za wyjątkiem budowli związanych z gospodarką leśną oraz urządzeń turystycznych; 2.Dopuszcza się wykorzystanie dróg leśnych jako szlaków turystycznych ( pieszych, rowerowych i narciarstwa biegowego) oraz realizację miejsc do odpoczynku z obiektami i urządzeniami małej architektury, zgodnie z przepisami odrębnymi." RDOŚ w R. wyraził akceptację dla zapisu zawartego w pkt 2, natomiast w jego ocenie za niedopuszczalny uznać należy zapis zawarty w pkt 1 wprowadzający zabudowę związaną z gospodarką leśną oraz urządzeń turystycznych. Zdaniem organu zapis ten pozwala na zbyt szeroką interpretacje i może doprowadzić do zabudowy chronionego terenu [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wójt Gminy S. złożył zażalenie na powyższe postanowienie i wniósł o jego uchylenie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 k.p.a., art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu ¡ zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 220 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy S. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] maja 2011 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "H.", postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem uzgodnienia jest projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "H." z przepisami z zakresu ochrony przyrody. Teren objęty ww. planem znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, który utworzony został na mocy rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone określone w ustawie zakazy. Stosownie do art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. był zatem uprawniony do zbadania zgodności postanowień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. ze stosownymi przepisami z zakresu ochrony przyrody. Wobec powyższego ustalenia ww. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "H." wymagają uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w R. pod kątem ich zgodności ze wskazanymi wyżej przepisami dotyczącymi ochrony [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody). Organ ochrony przyrody ma więc za zadanie zbadać czy w przypadku realizacji postanowień miejscowego o planu zagospodarowania przestrzennego któryś z obowiązujący na tym terenie zakazów zostanie naruszony. Mając na uwadze powyższe GDOŚ, odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na brzmienie jednego z postanowień tego projektu - odnoszącego się do terenów leśnych 1 .ZL, a mianowicie z uwagi na § 6 ust. 3 pkt 1: "Obowiązuje zakaz zabudowy, za wyjątkiem budynków i budowli związanych z gospodarką leśną oraz urządzeń turystycznych''. W ocenie GDOŚ proponowane postanowienie projektu planu narusza zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 1. 4, 5 i 6 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. U. Woj. [...] z 2005 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), albowiem dla realizacji budowy budynków i budowli związanych z gospodarką leśną i urządzeń turystycznych konieczna będzie ingerencja w siedliska leśne, dojdzie do zniekształcenia rzeźby terenu, zakłócenia stosunków wodnych. Przedstawione do uzgodnienia ustalenia projektu planu § 6 ust. 3 dla terenu lasów 1. ZL zdaniem GDOŚ nie są więc niemożliwe do zaakceptowania, albowiem w tak zaproponowanej formie nie zapewniają zachowania wartości przyrodniczych [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i naruszają ograniczenia, które zostały ustanowione dla ochrony wartości przyrodniczo- krajobrazowych obszaru. Wójt Gminy S. wniósł skargę na ww. rozstrzygnięcie zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1. art. 3, 7 i 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez uznanie, że zlokalizowanie (jakichkolwiek) "budynków i budowli związanych z gospodarką leśną oraz urządzeń turystycznych" na terenie objętym projektem planu miejscowego jest sprzeczne z § 3 ust. 1 pkt 1). 5) i 6) rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, 2. art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 17 pkt 6 lit. b) tiret drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach - poprzez przyjęcie, że § 6 ust. 3 pkt 1 projektu planu miejscowego narusza § 3 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, 3. art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 17 pkt 6 lit. b) tiret drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez przyjęcie, że § 6 ust. 3 pkt 1 projektu planu miejscowego narusza § 3 ust. 1 pkt 6) rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, 4. art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 17 pkt 6 lit. b) tiret drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 124 § 2 kpa - poprzez przyjęcie, że § 6 ust. 3 pkt 1 projektu planu miejscowego narusza § 3 ust. 1 pkt 5) rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu ; 5. art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 17 pkt 6 lit. b) tiret drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez przyjęcie, że § 6 ust 3 pkt 1 projektu planu miejscowego narusza § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wobec powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012r. w całości oraz uchylenie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] czerwca 2011 r. w całości, a także zwrot na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] czerwca 2011 r. którym odmówiono uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "H." wraz z Prognozą oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. jak i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie naruszyły obowiązującego prawa odmawiając uzgodnienia przedstawionego projektu planu. Orzekające w sprawie organy zakwestionowały ustalenia projektu planu zawarte w § 6 ust. 3 pkt 1 dla terenu lasów 1.ZL. Zakwestionowany przez organy zapis § 6 ust. 3 pkt 1 projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy obszaru leśnego o powierzchni 32, 40 ha. W ocenie Regionalnego i Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zapisy te są niemożliwe do zaakceptowania, albowiem w tak zaproponowanej formie nie zapewniają zachowania wartości przyrodniczych [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu utworzonego rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. U. Woj. [...] z 2005 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.) i naruszają ograniczenia, które zostały ustanowione dla ochrony wartości przyrodniczo- krajobrazowych Obszaru. Na obszarze tym wprowadzono następujące zakazy: 1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką; 2) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych; 4) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej; 5) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych; 6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka; 7) likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno- błotnych. W ocenie Sądu zgodzić należy się z organami ochrony środowiska, że wartości przyrodniczo-krajobrazowe terenu objętego planem tworzy istniejąca rzeźba terenu i zbiornik S. z nieregularną linią brzegową. Jak wynika z zapisów opracowania ekofizjograficznego sporządzonego dla potrzeb miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego H. (N.- listopad 2008) "Wyróżniającymi elementami morfologicznymi są lekko spłaszczone grzbiety o przebiegu SW-NE i kulminacjach od 487 m n.p.m. do 498 m n.p.m. (...) Stoki charakteryzują się zróżnicowaną ekspozycją (...) oraz zróżnicowaniem kąta nachylenia. Łagodne są jedynie spłaszczenia grzbietowe (nachylenia 2° -3°), zaś w obrębie stoków kąt nachylenia sięga miejscami do 20˚ " (opracowanie ekofizjograficzne, str. 8). Jak wskazuje się w opracowaniu "bardzo strome skarpy występujące w terenach leśnych, to najprawdopodobniej miejsca dawnych zsuwów warstw fliszowych". Niepodważalnym jest również położenie terenu objętego planem nad jeziorem S., w jego stumetrowej strefie, gdzie zgodnie z Rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W ocenie Sądu zasadnie przyjęto, iż zapis dopuszczający realizację budynków i budowli związanych z gospodarką leśną daje możliwość realizacji na powierzchni 32,40 ha nieskończoną ilość budowli i budynków związanych z gospodarką leśną i w każdym miejscu terenu objętego planem. Nadto podkreślenia wymaga, iż - w myśl definicji budowli zawartej w ustawie prawo budowlane, szeroko określającej budowlę oraz zaproponowanych zapisów projektu planu - na terenie tym mogą być zrealizowane wszystkie rodzaje obiektów i budynków, które tylko zostaną uznane za "związane z gospodarką leśną". Zauważyć należy, iż zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. odstępstwo od zakazu dotyczy obiektów, które "służą prowadzeniu gospodarki leśnej" nie zaś, tych które są "związane z gospodarką leśną". GDOŚ zwrócił także na konieczność odróżnienie pojęcia "gospodarki leśnej", o której mowa w ustawie o lasach, od pojęcia "racjonalnej gospodarki leśnej" którym operuje rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. w § 3 ust. 1 pkt 4 (jak również ustawa o ochronie przyrody). Zdaniem Sądu za zasadne uznać należy także stanowisko organów w kwestii lokalizacji urządzeń turystycznych przewidzianych w planie, albowiem pojęcie "urządzenia turystyczne" jest pojęciem rozumianym bardzo szeroko. Obiekty i urządzenia niezbędne dla właściwej obsługi turystów i dla rozwoju turystyki tworzą tzw. infrastrukturę turystyczną, w ramach której wyróżnia się podstawową bazę turystyczną (bazę noclegową, bazę gastronomiczną) oraz bazę towarzyszącą (urządzenia turystyczne, urządzenia paraturystyczne, infrastrukturę transportową). Pojęcie "urządzenie turystyczne", z racji braku definicji w ustawie o ochronie przyrody, może być rozumiane szeroko. Dla stwierdzenia zgodności § 6 ust. 3 pkt 1 projektu planu z przepisami o ochronie przyrody użyte w nim pojęcie "urządzeń turystycznych" wymaga zatem sprecyzowania jego treści. Dopiero takie dookreślenie pozwoli stwierdzić czy ustalenie z § 6 ust. 3 pkt 1 projektu miejscowego planu jest zgodne z przepisami rozporządzenia nr [...]. Jednocześnie brak jest podstaw prawnych do lokalizacji urządzeń turystycznych w strefie 100 metrów od zbiornika S. Dopuszczenie zaś możliwości realizacji zabudowy (wraz z towarzysząca infrastrukturą) w tak szerokim zakresie terenu [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, wpłynie negatywnie na zasoby, twory i składniki przyrody objęte ochroną oraz na walory krajobrazowe tego obszaru. Mając na uwadze istniejącą rzeźbę terenu, realizacja obiektów budowlanych o niewiadomej liczbie, bez wyznaczenia miejsc ich lokalizacji, jak również niewiadomym rodzaju, charakterze budowli i budynków powoduje, że zapis § 6 ust. 3 projektu planu miejscowego narusza zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 6, pkt 5, pkt 4 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. Zdaniem Sądu zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwłaszcza odnoszące się do terenów objętych jedną z form ochrony przyrody muszą być jasne i precyzyjne. Za niedopuszczalne uznać należy, więc umieszczenie w planie zapisów niedookreślonych, pozwalających na szeroką ich interpretację w szczególności gdy chodzi o tereny objęte ochroną. W świetle powyższego za bezpodstawne uznać należy naruszenie przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, której przedmiotem osiągnięcie innych celów niż ustawy o ochronie przyrody choć niewątpliwie obydwa akty prawne mają na celu szeroko rozumianą ochronę środowiska. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.