IV SA/Wa 2176/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. - oddala skargę - Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] października 2010 r. po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A. W., R. W., S. K. i E. B. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] lutego 2006 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy. Wnioskiem z dnia 25 maja 2009 r. A. W., R. W., S. K. i E. B. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] lutego 2006 r. w przedmiocie udzielenia Zarządowi Dróg Wojewódzkich w K. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie podczyszczonych ścieków opadowych z nawierzchni drogi jedenastoma wylotami (do rzeki S., rowów drogowych i rowów przy przepustach) oraz na wykonanie urządzeń wodnych tj. wylotów, przepustów i rowów przydrożnych w związku z budową obejścia Z. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania w trybie art. 156 kpa z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawców. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylił powyższą decyzję Dyrektora RZGW w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności opisanej powyżej decyzji Starosty S. z dnia [...] lutego 2006 r. Rozpatrując odwołanie wniesione przez pełnomocnika wnioskodawców Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazał w pierwszej kolejności, że organ w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, tzn. nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym. Istotną kwestią jest to, że domniemanie ważności decyzji administracyjnej może być obalone tylko w trybie określonym w przepisach kpa przez stwierdzenie nieważności. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko Dyrektora RZGW w [...], iż wnioskodawcom w niniejszym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 kpa przysługuje status strony. Z analizy akt wynika, że są oni właścicielami działek sąsiadujących bezpośrednio w sąsiedztwie rowu R3. W odniesieniu do zarzutów podnoszonych przez strony w ocenie organu odwoławczego nie znajduje potwierdzenia spełnienie przesłanek określonych w art. 156 kpa albowiem kwestionowane pozwolenie wodnoprawne zostało wydane zgodnie obowiązującymi przepisami. Stosowanie do art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego był Starosta S. Do wniosku o wydanie decyzji został załączony zgodnie z wymogami art. 131 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy sporządzony przez uprawnioną osobę operat wodnoprawny i opis projektowanych rozwiązań wraz z decyzją Wójta Gminy Z. z [...] lipca 2004 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla budowy obejścia Z. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z.". W aktach znajduje się również decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, wydana na podstawie art. 46 ust. 4b ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ wskazał, że właśnie rażącym naruszeniem prawa byłoby wydanie decyzji odmownej przy istnieniu wszystkich przesłanek (zgodnie z art. 131 ustawy Prawo wodne) do wydania decyzji pozytywnej dla strony. W dalszej kolejności organ odwoławczy przytoczył orzecznictwo i poglądy doktryny dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. W tym kontekście organ uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 3 lit. h ustawy Prawo wodne, w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, a warunki projektowanej inwestycji określone w analizowanej decyzji nie powodowały bezpośrednio negatywnych konsekwencji dla stosunków wodnych, co skutkuje także, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 6 kpa. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podkreślił, że należy rozdzielić kompetencje organu administracji orzekającego w trybie nadzwyczajnym od uprawnień organów administracji właściwych w przedmiocie korzystania z pozwolenia wodnoprawnego np. w sposób niezgodny z jego treścią. Podnoszone zarzuty mogą mieć znaczenie w kontekście naruszeń w ramach odrębnych postępowań ewentualnie prowadzonych w trybie art. 29 ust. 1 lub 133 ust. 1 ustawy Prawo wodne, a także być podstawą roszczeń o charakterze cywilnym. Ponadto wskazywane przez wnioskodawców przyczyny mogą mieć swoje źródło w zaniedbaniach podmiotów odpowiedzialnych za funkcjonowanie gospodarki wodnościekowej. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. W., reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa: - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 65 ust. 1 pkt 3 lit. h ustawy Prawo wodne; - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisu art. 156 § 1 pkt 6 kpa w związku z art. 163 kk. Wskazując na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2010 r., stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] lutego 2006 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że projekt wykonawczy, będący podstawą wydania pozwolenia wodnoprawnego zawierał nierzetelne obliczenia w zakresie ilości wody wprowadzanej z drogi do istniejących rowów melioracyjnych w zakresie możliwości przepustowych tych rowów. Istotą argumentacji stanowiska skarżącego jest fakt ciągłego zalewania zabudowań mieszkalnych znajdujących się w pobliżu inwestycji. Rów melioracyjny R3 pełniący istotną funkcję strategiczną w zakresie odprowadzania wód opadowych – w rzeczywistości powierzonej mu funkcji nie spełnia. Wskutek czego nawet najmniejsze opady dla mieszkających w okolicy mieszkańców stanowią dla nich samych i ich zabudowań zagrożenie podtopień i powstałych w ten sposób szkód w ich majątku. Skarżący dla udowodnienia swoich racji powołał się na własne wyliczenia dowodzące, że inwestycja w projektowanym kształcie w oczywisty sposób stoi w sprzeczności z zasadami bezpieczeństwa, ochrony zdrowia i życia zainteresowanych mieszkańców gminy. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, iż przy ich podejmowaniu nie doszło do naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa, toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Obowiązkiem organu, orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, na który powołuje się w skardze pełnomocnik skarżącej następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy oceny pod kątem nieważności pozwolenia wodnoprawnego, zatem zgodnie z art. 131 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.) sporządzenie i dołączenie operatu wodnoprawnego było w takim przypadku koniecznością. Operat jest, w rozumieniu ustawy, integralną częścią wniosku, a sporządzany jest na zlecenie podmiotu wnioskującego o udzielenie pozwolenia. Oznacza to, że operat jest przygotowywany przed wszczęciem postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, jak również autor jego jest wybierany przez inwestora. Zgodnie z treścią art. 132 w/w ustawy operat sporządza się w formie opisowej i graficznej, co oznacza, że powinien być sporządzony na piśmie, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, ze szczególną starannością wymagającą wiedzy fachowej. Jak już wspomniano wcześniej, omawiany artykuł wymaga sporządzenia operatu w dwóch częściach: w formie opisowej i graficznej. Do części opisowej zaliczono oznaczenie zakładu ubiegającego się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z nazwy, siedziby i adresu. Część opisowa powinna w szczególności określać cel i zakres korzystania z wód, charakterystykę wód objętej pozwoleniem, wpływ korzystania z wody, jaki będzie wywierać prowadzenie działalności na stosunki wodne w regionie, z uwzględnieniem tego wpływu na wody powierzchniowe oraz podziemne, z określeniem obowiązków wobec osób trzecich i sposobu postępowania zakładu w przypadku rozruchu, zatrzymania działalności bądź wystąpienia awarii. Część graficzna operatu powinna zawierać plan urządzeń wodnych naniesionych na mapę sytuacyjno - wysokościową terenu, zasadnicze dane o urządzeniach wodnych, pomiarowych, z uwzględnieniem ich rozmieszczenia, a także schemat funkcjonalny i technologiczny urządzeń. W ocenie Sądu powyższy operat zawierał wymienione elementy. Ponadto operat określał zakres i częstotliwości wykonywania wymaganych analiz odprowadzanych ścieków opadowych, bilans wodny z określeniem wpływu na wody powierzchniowe i podziemne oraz sposób postępowania w przypadku rozruchu, zatrzymania działalności bądź wystąpienia awarii urządzeń wodnych. Jako dokument obligatoryjnie dołączany do wniosku o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego podlegał ocenie przez organ orzekający, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, wynikającą z art. 80 kpa. W ocenie Sądu operat zawierał wszystkie ustawowe wymogi. Należy zauważyć, że operat sporządzony był w oparciu o przeprowadzone badania i pomiary. Osoby sporządzające operat posiadają wiedzę i doświadczenie niezbędne do sporządzania tego rodzaju dokumentów. Podkreślić należy, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, które negowałyby istniejące w operacie wyliczenia i wnioski. Co prawda skarżący w odwołaniu od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz w skardze na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej przedstawili swoje wyliczenia, jednak nie przedstawili żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jednocześnie należy zaznaczyć, że na etapie postępowania administracyjnego organ nie ma obowiązku powoływania biegłych, którzy weryfikowaliby złożony raport, tylko dlatego, że jedna ze stron postępowania wyraża niezadowolenie z zawartych w nim wniosków. Niezasadny jest zdaniem Sądu żaden z zarzutów podnoszonych przez skarżącego dotyczący naruszenia zasad kpa. Twierdzenie skarżącego, iż operat został sporządzony "nierzetelnie" i przedstawienie własnych obliczeń dotyczących odbioru wody z rowu melioracyjnego R3 nie może stanowić podstawy do podważania przydatności dowodowej operatu. Obawy skarżącego co do ewentualnego zalania terenów przyległych nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. W ocenie Sądu organ orzekający miał na względzie nie tylko interes podmiotu ubiegającego się o pozwolenie wodnoprawne, ale także interes okolicznych mieszkańców. Świadczyć o tym może zapis w operacie dotyczący określenia obowiązków ubiegającego się o wydanie pozwolenia w stosunku do osób trzecich. Nie można też zapominać, że nieprzestrzeganie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym wymogów może powodować jego cofnięcie. Zatem w takim przypadku, zdaniem Sądu, podmiot uzyskujący pozwolenie wodnoprawne winien być jak najbardziej zainteresowany przestrzeganiem nałożonych obowiązków. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organy pierwszej i drugiej instancji prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej i prawa materialnego, tym samym za nieuzasadnione należy uznać zarzuty wskazane w skardze. Nie może odnieść zamierzonego skutku wskazanie na niewłaściwe zastosowanie przez organ art. 163 kk bowiem przepis ten nie był i nie mógł być podstawą orzekania przez organy administracji. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.