IV SA/Wa 2178/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Miasta i Gminy O. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 6 i 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.- zwana dalej ustawą o ochronie gruntów) i art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r., mocą której odmówiono wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 58,4936 ha gruntów rolnych klas III, położonych w miejscowości P. i W. gmina O. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na podstawie zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, ustalono następujący stan faktyczny: wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. Burmistrz O. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 58,4936 ha gruntów rolnych klas III, położonych w miejscowościach P. i W., przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej wielorodzinnej, mieszkaniowo - usługowej, usługowej, usługowo - mieszkaniowej, usług sportu i rekreacji, komunikacji w tym dróg, ciągów pieszo -jednych i parkingów oraz zieleni urządzonej. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Marszałek Województwa [...], przekazał wystąpienie Burmistrza O., pozytywnie opiniując przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych. Ww. wniosek pozytywnie zaopiniowała również [...] Izba Rolnicza w O. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze ww. gruntów wskazując, iż grunty te wraz z gruntami IV klas bonitacyjnych tworzą zwarty kompleks glebowo - uprawowy o wysokim potencjale produkcyjnym. Działania zmierzające do zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze spowodowałyby wkroczenie z zabudową w otwartą, zwartą przestrzeń produkcyjną, a tym samym naruszenie ładu przestrzennego i znaczne straty w rolnictwie, co byłoby nieracjonalne z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych i leśnych. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Burmistrz O. wystąpił do Ministra, na podstawie art. 127 § 3 K.p.a., o ponowne rozpatrzenie jego wniosku. Wskazał m. in. że tereny te posiadają wysoki potencjał inwestycyjny związany z walorami przestrzennymi, sąsiedztwem drogi krajowej nr [...] i planowanym lotniskiem. Dodał, iż przedstawiona w projekcie planu propozycja stanowi alternatywę dla rolnictwa, co doskonale wpisuje się w założenia "Strategii zrównoważonego rozwoju wsi i rolnictwa" (Warszawa, styczeń 2010 r.). Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2010 r. Uzasadniając powyższą decyzję Minister podkreślił, iż stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, ochrona gruntów polega m. in. na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze. Organ wskazał, iż nie ocenia on wniosku z punktu widzenia zamierzeń urbanistycznych czy też korzyści ekonomicznych, a jego rolą jest jedynie ochrona najlepszych gleb oraz zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem, a także ograniczanie działań, polegających na nieuzasadnionym przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze. Minister analizując sprawę uznał, iż przy sporządzaniu przedmiotowego opracowania nie wzięto pod uwagę obowiązku ustawowego wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów, stosownie do którego na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Zasadą jest przy tym, że im wyższa klasa bonitacyjna gleby, tym większa jest jej przydatność produkcyjna. Potwierdzenie tego znajduje się w materiałach załączonych do akt sprawy, z których wynika, iż na terenie Gminy O. grunty klas I - II nie występują, natomiast grunty rolne klas III stanowią zaledwie 4,1 % powierzchni gruntów rolnych w gminie, zaś w miejscowościach P. i W. odpowiednio: 32,6% oraz 12,32 % powierzchni gruntów rolnych w tych miejscowościach. A zatem w miejscowościach P. i W. znajdują się grunty rolne klas IV - VI, które stanowią odpowiednio ok. 68 i ok. 88% powierzchni gruntów rolnych w tych miejscowościach. A więc to właśnie te grunty powinny zostać w pierwszej kolejności przeznaczone na cele nierolnicze. Duży zasób gminy w grunty rolne klas IV - VI, nie uzasadnia wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze kolejnych gruntów rolnych objętych ww. wnioskiem. Ponadto Minister wskazał, iż grunty o których mowa w odwołaniu, tj. 8 ha terenów zabudowanych budynkami Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej, nie utraciły - stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów) charakteru gruntów rolnych. Podkreślił, iż z wypisów z rejestru gruntów dla działek objętych niniejszym postępowaniem wynika, iż działki te mają charakter gruntów rolnych i w ewidencji gruntów i budynków ujawnione są jako: grunty orne, użytki rolne zabudowane, pastwiska trwałe. Odnosząc się do opinii Izby Rolniczej i Marszałka Województwa, Minister stwierdził, iż wydana przez niego decyzja podejmowana jest na podstawie zgromadzonych materiałów, a ww. opinie są jedynie jednym z elementów tych materiałów i nie są wiążące przy podejmowaniu decyzji. Odnosząc się natomiast do twierdzenia Burmistrza, iż obszar gruntu objęty wnioskiem jest zdegradowany rolniczo, organ podniósł, iż - stosownie do treści art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie gruntów - grunty zdegradowane rolniczo nie utraciły całkowicie swoich właściwości pozwalających na ich rolnicze wykorzystanie, a ich wartość użytkowa jedynie zmalała. Biorąc powyższe pod uwagę Minister uznał, iż brak jest przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia ww. gruntów rolnych klas III. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) Miasto i Gmina O. reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego (dalej zwana stroną skarżącą) wniosła skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 6 i art. 7 ustawy o ochronie gruntów. Uzasadniając skargę podniosła m. in., że to, iż decyzja w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze ma charakter uznaniowy, nie oznacza, dowolności rozstrzygnięcia organu. Dodała, powołując się na ustawę z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), ustawę z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1442), iż podczas analizy przepisów regulujących wydawanie decyzji w przedmiotowej sprawie, organ powinien stosować się do czterech dyrektyw interpretacyjnych: a. nakazującej w sposób zawężający interpretować uprawnienia organów działających w ramach tzw. uznania administracyjnego (domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia do granic bezsprzecznego interesu ogólnego); b. nakazującej dawać pierwszeństwo samodzielności gminy w zakresie przeznaczenia oraz określania zasad zagospodarowania terenu oraz traktować uprawnienia innych organów w tym obszarze w sposób zawężający; c. nakazującej zróżnicowanie skali oraz intensywności ochrony gruntów leśnych oraz gruntów rolnych; d. wprowadzającej w odniesieniu do obszarów wiejskich jako podstawową zasadę - rozwój tych obszarów, również poprzez różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej. Nadto strona skarżąca podniosła, iż Minister naruszył przepisy o uzasadnieniu decyzji administracyjnych (art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.), ponieważ w żaden sposób nie odniósł się do wskazanej we wniosku Burmistrza okoliczności, iż ustalenia zawarte w projekcie planu miejscowego w pełni wpisują się w rekomendacje oraz kierunki rozwoju dla obszarów wiejskich sformułowane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Odnosząc się do twierdzenia Ministra, iż w pierwszej kolejności przeznaczone na cele nierolnicze powinny być grunty rolne klas IV - VI, strona skarżąca wskazała, iż grunty rolne klas IV - VI stanowią większość użytków rolnej w całej Polsce. A zatem nie istniałaby możliwość występowania o zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów klas I - III, gdyż co do zasady, gminne zasady gruntów rolnych gorszych klas (IV - VI) są większe od zasobów gruntów klas I - III. Skoro jednak ustawodawca przewidział możliwość występowania z takim wnioskiem, to oznacza, iż mimo generalnej zasady przeznaczania na cele nierolnicze gruntów o niższej przydatności produkcyjnej dopuścił sytuację, w której ze względu na inne istotne przesłanki (urbanistyczne, ekonomiczne, społeczne, infrastrukturalne) wskazane będzie wykorzystanie w pierwszej kolejności na cele inwestycyjne gruntów o wyższej przydatności do produkcji rolnej. Ponadto strona skarżąca podała, że argumentacja Ministra dotycząca "dużych zasobów gruntów o niższej przydatności" jest nie do przyjęcia również z tego powodu, ze Gmina O. jest terenem o bardzo trudnych warunkach do prowadzenia działalności rolniczej, co potwierdził ten sam Minister, zaliczając Gminę O. do "obszarów o niekorzystnych warunkach zagospodarowania" w załączniki nr [...] do Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013. Z drugiej zaś strony Minister zaliczył Gminę O. do terenów wytypowanych do podejmowania działalności turystycznej. Podniesione wyżej okoliczności uzasadniają - w ocenie strony skarżącej -uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpatrując skargę Miasta i Gminy O. z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył przepisy postępowania administracyjnego, które nakładają na organy obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu sformułowana została w art. 10 k.p.a. i nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1 k.p.a., art. 79 k.p.a.), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. art. 81 k.p.a.). Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję tego organu którą Minister nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 58,4936 ha gruntów rolnych klas III, położonych w miejscowości P. i W. gmina O. Jak wynika z akt administracyjnych w postępowaniu tym nie brali udziału właściciele działek, położonych na terenie którego dotyczył wniosek Burmistrza O. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem postępowanie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów rolnych na cele nierolnicze wszczyna się na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jednak przymiot strony mają także w tym postępowaniu właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład spornego obszaru, gdyż dotyczy to ich interesu prawnego wiązanego z wykonywaniem własności nieruchomości. Podkreśla się, iż źródłem interesu prawnego, przesądzającym o posiadaniu przymiotu strony, może być nie tylko prawo administracyjne, lecz również prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 995/99, ONSA 2000, Nr 4, poz. 173 czy z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1817/00, LEX 75553). W świetle powyższego zatem stwierdzić należy, iż właściciele i użytkownicy wieczyści działek których postępowanie niniejsze dotyczy powinni być stronami tego postępowania. Powinni być zawiadamiani na piśmie o podejmowanych czynnościach i rozstrzygnięciach w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Od skutecznego zawiadomienia (doręczenia pisma) zależy między innymi bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zażalenia na postanowienie wydane w toku postępowania, uzupełnienia wniosku czy też złożenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu administracji. Jednakże warunkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów którym prawa strony przysługują. W ocenie Sądu organy prowadzące w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne uchybiły temu obowiązkowi. Dlatego też w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis art. 145 §1 ust.1 pkt b p.p.s.a, zgodnie z którym sąd administracyjny zobowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 145 § 1 i art. 145 a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego tj. dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. Podkreślić przy tym należy, że dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 ust.1 pkt b nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2000r., II RN 200/01 OSNP 2003, nr 24, poz.582). Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (treść decyzji). Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wyraźnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśnił czy istnieją podstawy do odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia cele nierolnicze wskazanych we wniosku Burmistrza O. gruntów. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodnie z którymi - przeznaczenia gruntów rolnychi leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1-5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nie budzi wątpliwości, iż decyzja dotycząca wyrażenia przez właściwy organ zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze ma charakter uznaniowy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają jednak pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany - Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (por. art. 10 § 1 i 77 k.p.a.) w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. A zatem organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma również obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy. Podnieść należy, że okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu administracji, nie zwalnia sama przez się tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji. Nie może ono opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Decyzje uznaniowe wymagają również uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracji publicznej jest także zobowiązany do podania pełnego uzasadnienia prawnego, w szczególności wyjaśnienia motywów skorzystania ze swych uprawnień. Inaczej rzecz ujmując organ administracji publicznej w każdym wypadku musi przedstawić przesłanki, jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego. Należy podkreślić, że załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji uznaniowej nie upoważnia organu do podejmowania rozstrzygnięć mających cechy dowolności. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązują je art. 7 i 77 k. p. a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ stosownie do treści art. 7 k.p.a. dokonał wyważenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu stron. Zarówno we wniosku skierowanym przez Burmistrza O. do Ministra jak i w bardzo obszernej skardze, strona przestawiła szczegółowe uzasadnienie stanowiska, Iż istnieją istotne przesłanki (urbanistyczne, ekonomiczne, społeczne, infrastrukturalne) przemawiające za zmianą dotychczasowego użytkowania tego obszaru. Strona skarżąca wskazywała, iż z uwagi na atrakcyjną lokalizację tego terenu istnieje szansa na aktywizację terenów położonych w obrębie byłych państwowych gospodarstw rolnych. Ponadto strona skarżąca podała, że argumentacja Ministra dotycząca "dużych zasobów gruntów o niższej przydatności" jest nie do przyjęcia również z tego powodu, ze Gmina O. jest terenem o bardzo trudnych warunkach do prowadzenia działalności rolniczej, co potwierdził ten sam Minister, zaliczając Gminę O. do "obszarów o niekorzystnych warunkach zagospodarowania" w załączniki nr [...] do Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013. Z drugiej zaś strony Minister zaliczył Gminę O. do terenów wytypowanych do podejmowania działalności turystycznej. Okoliczności tych jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Minister w ogóle nie rozważał. Nie kwestionując potrzeby ochrony gruntów rolnych zwłaszcza klasy I-III Sąd zwraca uwagę, iż Minister rozpatrując wniosek o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej nie mógł pominąć stanu faktycznego jaki ma miejsce na przedmiotowym terenie, a mianowicie tego, iż obserwuje się na tym obszarze zanikanie działalności rolniczej, a nabywający ziemie nowi właściciele odłogują grunty rolnicze. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd - działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zwrot uiszczonego wpisu sądowego (który w niniejszej sprawie wynosił 200 zł), a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie przepisu art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz z § 18.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.).