IV SA/Wa 2178/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi L. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - uchyla zaskarżone postanowienie - Po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy G. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości W. Generalny Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] odmówił uzgodnienia projektu ww. decyzji. Ww. postanowienie zaskarżył Ł.D., składając w trybie art. 127 § 3 k.p.a. w ustawowym terminie wniosek z dnia [...]kwietnia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. Generalny Dyrektor dróg Krajowych i Autostrad działając za podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu j zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 647) i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku Ł.D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości W. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku oraz , po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że zasadne jest utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż omawiając zagadnienie obsługi komunikacyjnej nieruchomości, należy odróżnić dwa pojęcia: dojazd do nieruchomości i zjazd do nieruchomości, które nie są tożsame. Pojęcie "zjazd do nieruchomości" mieści się w definicji pojęcia "dojazd do nieruchomości", jest to bowiem bezpośredni dojazd z drogi publicznej do nieruchomości unormowany prawnie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 438/98, to unormowanie prawne bezpośredniego dojazdu do nieruchomości może nastąpić na dwa sposoby, tj. albo sam zarządca drogi wykonuje zjazd do danej działki (art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) albo wykonuje go właściciel lub użytkownik działki za zgodą zarządcy drogi wyrażoną w formie decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). W obu przypadkach właściciel lub użytkownik nieruchomości dysponuje uprawnieniem administracyjnym do korzystania z takiego dojazdu. W konsekwencji samo fizyczne istnienie w terenie bezpośredniego połączenia działki położonej przy drodze z drogą, nawet spełniającego wymogi techniczne przewidziane dla zjazdu, nie oznacza automatycznie, iż mamy do czynienia ze zjazdem i z legalną możliwością korzystania z tego sposobu obsługi komunikacyjnej. Podczas postępowania wyjaśniającego ustalono, iż zarządca drogi nigdy nie wykonywał zjazdu z drogi krajowej nr [...]do działki nr [...], ani też nie wydawał zezwolenia na jego lokalizację. Na wysokości działki nr [...] mógł zatem co najwyżej funkcjonować nieformalny, sezonowy przejazd przez pas drogowy do znajdującej się na niej altanki letniskowej, nie posiadający fizycznych cech zjazdu. Organ wskazał, iż w roku 2012 pracownicy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Rejonu w [...] dokonujący objazdu drogi krajowej nr [...] odnotowali, iż dotychczasowy przejazd do działki nr [...] został samowolnie utwardzony nawierzchnią z kruszywa i taki stan faktyczny miał miejsce w dacie orzekania przez organ pierwszoinstancyjny. Na etapie postępowania przed Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad jako organem odwoławczym stan faktyczny sprawy uległ zmianie o tyle, iż właściciel działki nr [...] przywrócił pas drogowy do stanu pierwotnego poprzez usunięcie nawiezionego kruszywa. Dla oceny statusu prawnego dojazdu do nieruchomości nr [...] jego nawierzchnia (utwardzona lub nieutwardzona) nie ma jednak znaczenia. Organ stwierdził, iż nie może uzgodnić przesłanego projektu decyzji, ponieważ zawarty w nim zapis (pkt 9), przewidujący obsługę komunikacyjną działki nr [...] poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] do ww. działki, jest niezgodny z ustalonym stanem prawnym i faktycznym sprawy. Natomiast inaczej niż organ pierwszoinstancyjny organ ponownie rozpoznający sprawę zinterpretował termin "teren zabudowy", uznając że działka nr [...] leży w terenie zabudowanym. Dlatego też mając na względzie powyższe oraz tożsamość terminu teren zabudowany i teren zabudowy, a także fakt, iż przewidziane odległości budynku mieszkalnego i urządzeń infrastruktury technicznej (bezodpływowy zbiornik ścieków) od zewnętrznej krawędzi jezdni, wynoszące odpowiednio 30 i 10 metrów, nie naruszają przepisu art. 43 ust. 1 Ip. tabeli 3 pkt a ustawy o drogach publicznych, który określa taką minimalną odległoś ć obiektu budowlanego w terenie zabudowy na 10 metrów, stwierdzić należy, iż w tym zakresie zarządca drogi nie wnosi uwag. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że uzgodni odpowiednio zmodyfikowany projekt przedmiotowej decyzji, w którym znajdzie się zapis przewidujący, że obsługa komunikacyjna działki nr [...] będzie odbywała się poprzez drogę wewnętrzną, stanowiącą własność Gminy G., zlokalizowaną na działce nr [...], włączającą się do drogi powiatowej nr [...] W. G.– T. D. Pismem z dnia 11 sierpnia 2012r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi administracji GDDKiA do ponownego rozpoznania. Skarżący wskazał na : 1) naruszenie interesu prawnego skarżącego wyrażające się w uniemożliwieniu dojazdu do stanowiącej jego własność działki nr ew. [...] położonej w W. G. poprzez odmowę uzgodnienia projektu[...] decyzji Wójta Gminy G. o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy jedyny możliwy dojazd do działki skarżącego znajduje się od drogi krajowej nr [...]; 2) naruszenie interesu prawnego skarżącego poprzez błędne ustalenie, że komunikacja działki stanowiącej własność Ł.D. może się odbywać poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą własność Gminy G., zlokalizowaną na działce nr [...] w sytuacji gdy działka nr [...] nie graniczy z tą drogą oraz przez uzależnienie wydania postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy od zmodyfikowania tego projektu , przez ujecie w nim zapisu ustalającego, że obsługa komunikacyjna działki nr [...] będzie się odbywać drogą nr ew [...] w sytuacji gdy nie jest to możliwe ani ze względów prawnych, ani faktycznych - ze względu na sposób zagospodarowania działek sąsiednich i warunki topograficzne (znaczne różnice wysokości); 3) naruszenie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , poprzez niepowołanie ich w postawie wydanego postanowienia; 4) naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw z art. 106 k.p.a. poprzez przekroczenie przez Dyrektora Generalnego Dróg Krajowych i Autostrad uprawnień dotyczących zakresu uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jaki konkretny ( nie wariantowy) zapis dotyczący obsługi komunikacyjnej musi znaleźć się w zmodyfikowanym projekcie decyzji ,aby możliwe było jej uzgodnienie przez GDDKiA. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny W Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ w toku postępowania administracyjnego naruszył przepisy postępowania zobowiązujące organy do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia w tym przede wszystkim art. 7 i 77 k.p.a. Przedmiotem skargi jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad utrzymujące w mocy postanowienie tego organu, którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr ewidencyjny [...] dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wymagało uzgodnień projektu decyzji z zarządcą drogi krajowej nr [...] - Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad - z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz fakt, że działka nr [...] graniczy z wyżej wskazaną, drogą krajową. Orzekający w sprawie organ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, albowiem w pkt 9 wskazywał on, że obsługa komunikacyjna - ma się odbywać na warunkach dotychczasowych z drogi krajowej nr [...], komunikacja na działkę odbywa się poprzez istniejący zjazd z w/w drogi krajowej zlokalizowany na wysokości działki [...]. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że uzgodni zmodyfikowany projekt decyzji, w którym znajdzie się zapis przewidujący , że obsługa komunikacyjna działki nr [...] będzie odbywała się poprzez drogę wewnętrzną, stanowiąca własność gminy G., zlokalizowaną na działce nr [...], włączającą się do drogi powiatowej nr [...] W.G. – T.D. W pierwszej kolejności w ocenie Sądu zgodzić należy się z organem, iż zaakceptowanie przez zarządcę drogi stanowiska zawartego w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, iż obsługa komunikacyjna działki odbywać będzie się na warunkach dotychczasowych z drogi krajowej nr [...] poprzez istniejący zjazd z w/w drogi krajowej zlokalizowany na wysokości działki [...], nie było możliwe. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono bowiem, że zjazd do przedmiotowej działki z drogi krajowej nr [...] był zjazdem nieformalnym. Jednakże zdaniem Sądu orzekający w niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił dlaczego nie jest możliwa obsługa komunikacyjna działki nr [...] z drogi krajowej nr [...] poprzez zjazd wykonany zgodnie z prawem. Brak również ustaleń ze strony organu czy zaproponowany przez niego dojazd do działki nr [...] poprzez drogę wewnętrzną, stanowiącą własność gminy G. , zlokalizowaną na działce nr [...], włączającą się do drogi powiatowej nr [...] W.G. – T.D., jest faktycznie możliwy. Zauważyć należy, iż dopiero na etapie rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ zmienił swoje stanowisko i wskazał, że uzgodnienie projektu decyzji będzie możliwe przy spełnieniu zaproponowanego warunku. Strona pozbawiona więc została możliwości wyjaśnienia tej kwestii na etapie postępowania administracyjnego. Organ zaś naruszył zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Tymczasem skarżący w swojej skardze podnosi, że zaproponowane przez organ ujęcie kwestii obsługi komunikacyjnej działki nr [...], powoduje, że działka skarżącego traci możliwość dojazdu. Zdaniem skarżącego taki wariant, jak wskazano w postanowieniu nie jest możliwy ze względów faktycznych oraz prawnych, bowiem działka [...] nie graniczy z działką nr [...]. Wyjaśnił, że jego działka graniczy z drogą krajową [...] oraz działkami nr [...],[...],[...]. Ewentualny dojazd do drogi [...] musiałby się odbywać przez działki [...] , która graniczy z drogą gminną albo poprzez działkę [...] , albo przez działki [...] i [...]. Skarżący stwierdził, że nie jest to jednak możliwe ze względu na sposób zagospodarowania tych działek (zabudowa siedliskowa) oraz duże różnice wysokości pomiędzy jego działką, a drogą gminną. Mając na uwadze, iż orzekający w sprawie organ nie poczynił w sprawie żadnych ustaleń, ograniczając się wyłącznie do sformułowania powyższego warunku, orzekający w sprawie Sąd administracyjny, który nie prowadzi postępowania dowodowego nie w stanie ocenić prawidłowość rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, iż sprawa wymaga ponownej analizy we wskazanym powyżej kierunku i dlatego też działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.