IV SA/Wa 218/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Marta Laskowska (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2008 roku sprawy ze skargi S. Z., H. N., S. D., P. S., S. D., J. K., F. J., Z. Z, J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) grudnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia (...) grudnia 2007 r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpoznaniu wniosku złożonego przez S. Z. i innych o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) września 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia (...) maja 1964 r. Nr (..) ustalającej osoby uprawnione do udziału w rolniczej wspólnocie gruntowej położonej we wsi M., gm. G. zgodnie z wykazem z dnia (...) lutego 1964 r. oraz ich udziały we wspólnocie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia (...) września 2007 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpoznaniu wniosku złożonego w niniejszej sprawie odmówiło stwierdzenia nieważności powyżej opisanej decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył S. Z. , działający również w imieniu innych członków wspólnoty. Rozpatrując ten wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wskazało, że decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia (...) maja 1964 r. ustalająca osoby uprawnione do udziału w rolniczej wspólnocie gruntowej położonej we wsi M. została wydana na podstawie przepisów ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169). W toku postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie ustalono, że dnia (...) lutego 1964 r. Prezydium GRN w G. sporządziło wykaz Nr (...), poprawiony następnie przez Prezydium PRN w C. Udziały poszczególnych osób uprawnionych do wspólnoty gruntowej wsi M. ustalono w następujący sposób: S. Z. - 0,089; J. B. - 0,171; J. K. - 0,107; J. Z. 0,100; S. D. - 0,102; S. W. - 0,107; H. D. - 0,102; S. G. - 0,108; S. C. - 0,109. Kolegium uznało, że osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej zostały ustalone zgodnie z unormowaniem przyjętym w art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, stosownie do którego uprawnionymi do udziału we wspólnocie są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejście w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Zdaniem organu odpisy z ksiąg wieczystych, akty notarialne, orzeczenia oraz inne dokumenty potwierdziły, że powyższe osoby faktycznie korzystały z gruntów wspólnoty, po 1/9 każdy z nich, w okresie od (...) lipca 1962 r. do (...) lipca 1964 r. Natomiast udziały poszczególnych osób uprawnionych do wspólnoty gruntowej wsi M. zostały określone zgodnie z uregulowaniem wynikającym z art. 9 ust. 1 i 2 powyższej ustawy. Wielkość udziałów uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej ustala się w ten sposób, że połowę wspólnoty dzieli się pomiędzy uprawnionych (art. 6 ust. 1 w/w ustawy) w równych częściach, drugą zaś połowę -proporcjonalnie do obszarów gruntów posiadanych przez każdego z uprawnionych, a położonych na obszarze tej samej lub graniczącej z nią gminy, tj. w częściach ułamkowych oraz proporcjonalnie do obszarów gruntów posiadanych przez każdego z rolników uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi M. Kolegium stanęło na stanowisku, że objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia (..)maja 1964 r. ustalająca osoby uprawnione do udziału w rolniczej wspólnocie gruntowej położonej we wsi M. oraz ich udziały we wspólnocie wydana została zgodnie ze stanowiącymi jej podstawę prawną przepisami ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wskazało, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) grudnia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. Z. działający również jako pełnomocnik H. N. , S. D. , P. S., S. D, J. K., F. J., Z. Z. i J. Z. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wykaz sporządzony przez Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w G. z dnia (...) lutego 1964 r. jest rażącym naruszeniem prawa własności. Sporne grunty nigdy nie były wspólnotą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniósł o jej oddalenie, powołując się na stan faktyczny i prawny zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji (art. 134 § 2 ww. ustawy). Skarga złożona w przedmiotowej sprawie nie może zostać uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy badana decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie, że wadliwość taka ma miejsce musi wynikać z przeprowadzonego postępowania dowodowego. Organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, przede wszystkim obowiązany jest ustalić, w sposób niepozostawiający wątpliwości, stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Ustaleń tych organ dokonuje na podstawie materiału dowodowego pozwalającego na wyczerpujące wyjaśnienie stanu sprawy oraz na ostateczne jej rozstrzygnięcie. Niezależnie od tego należy podkreślić, iż orzekając w sprawie nieważności organ obowiązany jest z jednej strony mieć na względzie zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, z drugiej zaś wagę zarzutów odnoszących się do legalności wydanej decyzji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia (...) maja 1964 r. ustalającej osoby uprawnione do udziału w rolniczej wspólnocie gruntowej położonej we wsi M. oraz ich udziały we wspólnocie, organ nadzoru miał obowiązek zbadania, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 kpa. Dla porządku podkreślić należy, że równolegle przedmiotem postępowania nieważnościowego była decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia (...) lutego 1964 r. Nr (...) w sprawie ustalenia charakteru prawnego wspólnoty gruntowej położonej we wsi M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia (...) września 2007 r. (...) odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji, a po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia (..) grudnia 2007 r. (..) utrzymało tę decyzję w mocy. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) grudnia 2007 r. (...) jest ostateczna i nie była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przyjąć należy, że decyzja ustalająca osoby uprawnione do udziału w rolniczej wspólnocie gruntowej położonej we wsi M. oraz ich udziały we wspólnocie była konsekwencją prawną i "uzupełnieniem" decyzji w sprawie ustalenia charakteru prawnego wspólnoty gruntowej położonej we wsi M. Wspólnota gruntowa jest - co do zasady - rodzajem współwłasności. Jak podkreśla się w piśmiennictwie "Instytucja wspólnot gruntowych, będąca reliktem uwłaszczenia włościan, przetrwała do dziś w postaci szczególnego rodzaju współwłasności rządzącej się własnymi prawami, uregulowanymi w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 z późn. zm.). Ustawa ta ma charakter przepisów szczególnych w stosunku do przepisów Kodeksu cywilnego o współwłasności. Przepisy te stosuje się do wspólnot gruntowych tylko odpowiednio, tzn. jeśli ustawa nie stanowi inaczej i jeżeli nie byłoby to niezgodne z naturą prawną wspólnoty gruntowej ("Prawo obrotu nieruchomościami" pod. red. St. Rudnickiego, 4 wyd., C.H. Beck, Warszawa 2001, str. 275 i n.). Od dnia wejścia w życie ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (dzień ogłoszenia: 5 lipca 1963 r.) nieomal wszystkie sprawy związane ze statusem wspólnot gruntowych objęte zostały reżimem prawa administracyjnego. I tak, zgodnie z art. 8 ustawy do wyłącznej kompetencji starosty należy ustalenie, w drodze decyzji administracyjnej, stosownie do art. 1 i 3 ustawy, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie (art. 8 ust. 1). Również starosta ustala, w drodze decyzji, wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie (art. 8 ust. 2). Na gruncie niniejszej sprawy szczególnie wskazać należy art. 9 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, wg którego udziały V poszczególnych uprawnionych we wspólnocie gruntowej określa się w idealnych (ułamkowych) częściach, zaś jak wynika z ust. 2 wielkość udziałów uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej ustala się w ten sposób, że połowę wspólnoty dzieli się pomiędzy uprawnionych (art. 6 ust. 1) w równych częściach, drugą zaś połowę - proporcjonalnie do obszarów gruntów posiadanych przez każdego z uprawnionych, a położonych na obszarze tej samej lub graniczącej z nią gminy. W niniejszej sprawie ustalenie udziałów poszczególnych uprawnionych we wspólnocie gruntowej było konsekwencją decyzji w sprawie ustalenia charakteru prawnego wspólnoty gruntowej położonej we wsi M., która nieruchomość użytkowana rolniczo będzie stanowiła rolniczą wspólnotę gruntową. Mając na uwadze powyższe uregulowanie nie można stwierdzić, że decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia (..) maja 1964 r. (...) ustalającej osoby uprawnione do udziału w rolniczej wspólnocie gruntowej położonej we wsi M. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie rolą organu nadzoru nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty tak jak w postępowaniu zwykłym - a tylko weryfikacja decyzji w nim zapadłych, w nadzwyczajnym trybie - pod kątem wadliwości kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 kpa, ale nie zwalnia to organu nadzoru z przestrzegania uniwersalnych wymogów procedury administracyjnej, zwłaszcza zaś zasad ogólnych kpa. W niniejszej sprawie analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.