IV SA/Wa 2180/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Asesor WSA Marta Laskowska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi K. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących K. S. i M. S. kwotę 595 (pięćset dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy B. z dnia (...) grudnia 2006 r. wymierzającą administracyjną karę pieniężną K. i M. S. w wysokości 4 907,90 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia grabów pospolitych o obwodach pni 40 cm, 26 cm, 29 cm, 23 cm i robinii akacjowej o obwodzie pnia 110 cm z terenu należącej do nich nieruchomości, znajdującej się w B. przy ul. (..) o nr ew. (..) obręb (..) oraz kary 3 968,48 za zniszczenie korzeni dębu czerwonego o obwodzie pnia 272 cm poprzez podcięcie systemu korzeniowego, spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych w pobliżu drzewa na działce nr ew. (...) obręb (...) i odraczającej K. i M. S. na okres 3 lat termin płatności części administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 3 968,48 zł za zniszczenie korzeni dębu czerwonego, który zachował żywotność. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy: Burmistrz Gminy B. powołując jako podstawę prawną art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 7, art. 89 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych kar za usuwanie drzew (Dz.U. Nr 99 poz. 907), § 1, § 2 i § 4 pkt 1 i2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za niszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów (Dz.U. Nr 113 poz. 1074), art. 1 ust. 16 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34 poz. 198 ze zm.) oraz art. 104 kpa nałożył na K. i M. S. podaną wyżej administracyjną karę pieniężną za wycięcie ww. drzew i zniszczenie korzeni dębu czerwonego. Od powyższej decyzji odwołali się K. i M. S. podnosząc, że w żadnej części pozwolenia na budowę nie zostali poinformowani o konieczności uzyskiwania dodatkowych pozwoleń, w tym na usunięcie drzew. Ich zdaniem obowiązkiem organu było należyte i wyczerpujące poinformowanie o takim obowiązku. Ponadto organ przekroczył wszystkie terminy określone w Kpa i sygn. akt IV SA/Wa 2180/07 uniemożliwił im branie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Usunięte drzewa były suche i okaleczone przez zakład energetyczny. Rozpoznając odwołanie organ II instancji uznał, że przedstawione w nim argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Podniósł, że przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący otrzymali decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego przy ul. (...), a w jednym z punktów tej decyzji wskazano, że na wycięcie drzew kolidujących z planowaną inwestycją należy uzyskać zezwolenie odpowiedniego organu. Kwestia dotycząca niezawiadomienia o oględzinach i niedokonania pomiarów obwodów pni w obecności skarżących nie może być na obecnym etapie postępowania naprawiona z uwagi na usunięcie z terenu nieruchomości wyciętych drzew i pni. Jednak ustawa o ochronie przyrody jako pierwszoplanowe zadanie ochrony przyrody stawia troskę o zachowanie oraz zrównoważone użytkowanie zasobów środowiska przyrodniczego. W przypadku braku możliwości ustalenia obwodu lub gatunku zniszczonego lub usuniętego drzewa, a na terenie z którego usunięto drzewo bez zezwolenia wykarczowany został pień i zniszczone kłody, ww. ustawa daje organowi administracji możliwość ustalenia danych do wyliczenia kary pieniężnej na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego (w tym przypadku na podstawie oględzin w dniu 20 października 2004 r.) powiększonych o 50 %, co wynika z art. 89 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. i M. S. reprezentowani przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisu art. 107 w zw. z art. 140 kpa polegające na nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przedstawionego w odwołaniu od decyzji Burmistrza Gminy B. zarzutu naruszenia przepisów art. 75 oraz 79 kpa, naruszenie w postępowaniu odwoławczym obowiązku całościowego rozpoznania sprawy pod względem formalnej prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji i pominięcie, że prowadząc postępowanie dowodowe w sprawie Burmistrz Gminy B. naruszył przepis art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Podnosząc powyższe naruszenia wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. sygn. akt IV SA/Wa 2180/07 W uzasadnieniu podniesiono, że pismem z dnia 22 lutego 2006 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków E. i M. G. oraz J. K.. Organ w pismach skierowanych do tych osób dnia (...) marca 2006 r. nie oznaczył konkretnego i precyzyjnego terminu przesłuchania, poinformował jedynie o godzinach pracy urzędu. Zdaniem skarżących treść powołanego pisma narusza przepis art. 79 § 1 i § 2 z uwagi na niewskazanie konkretnego terminu przesłuchania, przez co uniemożliwiono skarżącym udział w przeprowadzeniu wnioskowanych dowodów oraz zadawanie pytań świadkom. Zdaniem skarżących nie ustosunkowano się również do przedstawionego w odwołaniu zarzutu naruszenia przepisu art. 75 kpa. Ten zarzut wymagał dokładnego rozważenia przez organ odwoławczy, ponieważ uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera wyjaśnień, czy organ pierwszoinstancyjny uznał za dowód przedstawione przez skarżących mapy geodezyjne, z których wynikało ile drzew znajdowało się na nieruchomości skarżących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd rozpatrując niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, także z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to m.in. że organ wydając określony akt administracyjny wydaje go na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Podając w decyzji administracyjnej podstawę prawną organ administracji publicznej jest zobowiązany do wskazania tychże przepisów - przede wszystkim prawa materialnego - na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Winien on sygn. akt IV SA/Wa 2180/07 także podać miejsce publikacji tekstu pierwotnego lub jednolitego tekstu aktu oraz wskazać dane dotyczące ostatniej nowelizacji aktu, gdyż - jak podkreśla się w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego - spełnienie tego wymogu umożliwi stronom pełną identyfikację przepisu w kontekście całego obowiązującego aktu prawnego (zob. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 154). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji powołał nieobowiązujące w dniu wydania decyzji przepisy - tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych kar za usuwanie drzew (Dz.U. Nr 99, poz. 907) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za niszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów (Dz.U. Nr 113, poz. 1074). Jednocześnie w żadnym zakresie nie wykazał, jakimi kierował się względami stosując przepisy, które już nie obowiązywały, mając na względzie zasadę, że podstawę prawną przy orzekaniu stanowią przepisy aktualnie obowiązujące, chyba, że z przepisów intertemporalnych wynika co innego. Zauważyć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto dnia 26 października 2004 r., natomiast decyzję kończącą postępowanie przed organem I instancji, z powołaniem powyższych przepisów wydano dnia (...) grudnia 2006 r. Wskazane przez organ I instancji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych kar za usuwanie drzew utraciło moc obowiązującą w dniu 28 października 2004 r. - tj. w chwili wejścia w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306). Co prawda nie wydano odrębnego aktu wykonawczego regulującego jednostkowe stawki kar za usunięcie drzew, takiej delegacji nie zawiera bowiem nowa ustawa o ochronie przyrody. Nie mniej jednak art. 89 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. Nr 92, poz. 440 ze zm.) odsyła przy ustalaniu wymiaru kary do stawek opłaty za usuwanie drzew. Stanowi bowiem, że administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1, ustala się, z zastrzeżeniem terenów zieleni, w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w nowej ustawie i rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy. Wobec powyższego wyliczenie kary za usunięcie drzew przez skarżących sygn. akt IV SA/Wa 2180/07 winno opierać się na obowiązującym w dacie orzekania przez SKO rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, przy przeliczeniu o trzykrotność tej opłaty. Jednocześnie zdarzenie, które stało się przyczyną wszczęcia postępowania miało miejsce bezspornie przed datą 20 października 2004r. (data protokołu oględzin). Również moc obowiązującą w chwili orzekania, zarówno przez Burmistrza, jak i SKO, utraciło rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za niszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów, bowiem 23 października 2004 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów. Rozporządzenie to zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym dnia 8 października 2004 r. i weszło w życie po 14 dniach od dnia publikacji - (§ 3 rozporządzenia), czyli nawet przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie. Należy także zwrócić uwagę, że powołane w rozstrzygnięciu organu I instancji rozporządzenia zostały wydane w oparciu o delegację zawartą w ustawie z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Ustawę tę uchyliła ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. Nr 92, poz. 440 ze zm.). W artykule 157 tej ustawy wskazano, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów "starej" ustawy, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie nowej ustawy. Wskazane przez Sąd "nowe" rozporządzenia zostały wydane na podstawie "nowej" ustawy o ochronie przyrody, zatem uchyliły poprzednio obowiązujące przepisy wykonawcze, w tym rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych kar za usuwanie drzew oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za niszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów. Nie zawierają one jednak żadnych przepisów przejściowych, zarówno co do daty wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary, jak również daty popełnienia czynu stanowiącego przyczynę wydania decyzji. sygn. akt IV SA/Wa 2180/07 W tej sytuacji rodzi się wątpliwość, która w żaden sposób nie została wyjaśniona przez organy w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Jakie należy stosować przepisy, czy obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji (a taka jest zasada orzekania przez organy administracji), czy przepisy według stanu prawnego obowiązującego w dniu usunięcia drzew. Takim zaś stanem prawnym w niniejszej sprawie jest powołane w zaskarżonej decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych kar za usuwanie drzew. W razie braku rozstrzygnięcia zagadnień intertemporalnych przez ustawodawcę można przyjąć w procesie stosowania prawa jedną z trzech zasad: po pierwsze - zasadę bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od chwili wejścia wżycie reguluje także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasadę dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasadę wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym stronom. Ta zasadnicza kwestia winna zostać wyjaśniona przez organy przy zastosowaniu wykładni przepisów zgodnie ze standardami konstytucyjnymi. W zależności od tych ustaleń organ bądź zastosuje przepisy nowe, bądź też prawidłowo uzasadni powołanie się na akty wykonawcze nie obowiązujące w dacie orzekania. W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługują natomiast zarzuty podnoszone przez skarżących. Jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 10 kpa zasada czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1, art. 79), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Art. 79 kpa stanowi z kolei następną (po wyrażonej w art. 10) gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Nakłada obowiązek zawiadomienia strony co najmniej na 7 dni przed terminem czynności. Zachowanie wymogu art. 79 kpa, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu sygn. akt IV SAM/a 2180/07 administracyjnym mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organ I instancji, jak wynika z pism złożonych na rozprawie, zawiadomił świadków wskazanych przez skarżących jedynie lakonicznymi pismami, w których poprosił o stawienie się w Urzędzie Gminy celem złożenia wyjaśnień. Nie wskazał przy tym żadnej daty przesłuchania, ani godziny. Powyższe pisma zawierają także adnotację "do wiadomości K. i M. S.". W takim przypadku nie można mówić o wypełnieniu dyspozycji art. 79 kpa - tj. zawiadomieniu skarżących przynajmniej na siedem dni przed terminem o przeprowadzeniu dowodu ze świadków. Mimo podnoszonego naruszenia w odwołaniu od decyzji organu I instancji organ odwoławczy skwitował je jednym zdaniem podnosząc, że okoliczność ta "nie może być na obecnym etapie postępowania naprawiona". Dopiero w odpowiedzi na skargę organ nieco szerzej odniósł się do tego naruszenia, jednak przedmiotem oceny Sądu jest decyzja, a nie odpowiedź na skargę. Warto zatem przypomnieć, że możliwość zapoznania się przez skarżących z protokołem zeznań świadka nie czyni zadość zasadom czynnego bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu takiego dowodu, w szczególności prowadzi do pozbawienia możliwości zadawania świadkowi pytań. Obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przesłuchania świadka stanowi bezwzględny obowiązek organu, a naruszenie tego obowiązku jest równoznaczne z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 9 czerwca 1999 r., sygn. I SA/Gd 1252/97, publ. Lex nr 37890). Również na uwzględnienie zasługuje zarzut nieustosunkowania się przez organ odwoławczy do przedstawionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 75 kpa. Sąd podziela stanowisko skarżących, że zarzut ten wymagał dokładnego rozważenia, gdyż decyzja organu I instancji nie zawiera wyjaśnienia, czy uznał za dowód przedstawione przez skarżących mapy geodezyjne. Zauważyć należy, że z akt administracyjnych wynika, że na przedstawionej przez skarżących mapie geodezyjnej są jedynie 2 drzewa, natomiast postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło kilku drzew. Zatem kwestia ta wymagała wyjaśnienia i odniesienia się do niej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe, należało zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wyeliminować z obrotu, jako wydaną z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania. sygn. akt IV SA/Wa 2180/07 Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. W punkcie III wyroku Sąd orzekł w oparciu o art. 152 cytowanej ustawy.