IV SA/Wa 2180/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.",uchylono orzeczenieorganu I. instancjio odmowie przyznania cudzoziemcowi – p. M. A., obywatelowi [...] - udzielenia pomocy pieniężnej w ramach indywidualnego programu integracji oraz umorzono postępowanie przed tym organem. Uzasadniając orzeczenie wskazano: - 24 listopada 2015 r. Cudzoziemiec wniósł o udzielenie pomocy pieniężnej, w ramach indywidualnego programu integracji;organ I. instancjiodmawiającjej udzielenia wskazał w uzasadnieniu, że - zgodnie z art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163, ze zm.)- pomocy integracyjnej udziela się na wniosek złożony w terminie 60 dni od daty uzyskania przez cudzoziemca w Rzeczpospolitej Polskie statutu uchodźcy;Strona otrzymała decyzję Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców z [...] sierpnia 2015 r., o nadaniu statusu uchodźcy, 3 września 2015 r.; wniosek o pomocintegracyjną został natomiast złożony 24 listopada 2015 r. - zatem po upływie ustawowego terminu do jego złożenia, - wnoszący dowołanie Cudzoziemiec podnosił, że o fakcie wydania decyzji o przyznaniu statusu uchodźcy dowiedział się przypadkowo, dopiero w październiku 2015 roku, od innych osób pochodzenie [...]; były one - podobnie jak Cudzoziemiec - pod opieką fundacji "[...] ", zwanej dalej "Fundacją"; 9 listopada 2015 r. złożył do Urzędu do Spraw Cudzoziemców podanie o wydanie decyzji o przyznaniu statusu uchodźcy; otrzymał ją 20 listopada 2015 r., a 4 dni później złożył wniosek o udzielenie pomocy integracyjnej; zwracał również uwagę, że - w postępowaniu przed Szefem Urzędy do Spraw Cudzoziemców - był reprezentowany przez pełnomocnika; miał z nim- niezależnie od własnej woli - bardzo ograniczony kontakt; zwracał uwagę na sposób udzielenia pełnomocnictwa; sprowadzał się on do podpisania stosownych pism w siedzibie Fundacji; nie został wówczas poinformowany o tym, że jego sprawę będzie prowadził prawnik; wszelkie informacje odnośnie swojej sprawy miał otrzymywać poprzez pracowników Fundacji; został również poinformowany, że gdy tylko pełnomocnik otrzyma decyzję w jago sprawie, Fundacja się z nim skontaktuje i przekaże decyzję; tak się jednak nie stało; z pełnomocnikiem udało się porozmawiać dopiero w lutym 2016 roku; Cudzoziemiec dołączył oświadczenie swojego pełnomocnika (p. M. C.), dotyczące ich kontaktów, a także kwestii doręczenia decyzji o przyznaniu statusu uchodźcy; podniósł również, że - ze względu na dyspozycję art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który nakazuje w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej - jego wniosek powinien zostać rozpatrzony pozytywnie, pomimo formalnego uchybienia terminu, określonego w art. 91 ust. 3 ustawy; przywołał też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 10 października 2011 r. (sygn. akt III SA/Lu 435/10); Sąd stwierdził w m.in. "Wskazać bowiem należy, że w doktrynie prawa cywilnego oraz w orzecznictwie wyrażane są poglądy o możliwości nieuwzględnienia skutków upływu terminów, powodujących wygaśnięcie roszczenia czy uprawnienia. Podkreśla się konieczność wprowadzenia mechanizmów łagodzących rygoryzm terminów zawitych. Jak zauważa B. Kordasiewicz w "Systemie prawa cywilnego. Tom 2. Prawo cywilne - część ogólna" pod red. Z. Radwańskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2002, s. 642-650, zagadnienie dopuszczalności moderowania skutków upływu terminu zawitego od dziesiątków lat należy do wysoce spornych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przychylić się należy jednak do tych poglądów doktryny i orzecznictwa, które pozwalają na nieuwzględnienie skutków upływu terminu w sytuacji, gdy opóźnienie było niewielkie i usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami. Poglądy te przenieść można na grunt prawa administracyjnego. Nie ma bowiem żadnych racjonalnych powodów do bardziej rygorystycznego traktowania podmiotów wywodzących swe uprawnienia z materialnych norm prawa administracyjnego niż podmiotów wywodzących te uprawnienia z norm prawa cywilnego. Ponadto, jak przyjmuje się powszechnie, do terminów materialnych prawa administracyjnego nie można stosować instytucji przywrócenia terminu, uregulowanej w art. 58 - 60 k.p.a., która ma zastosowanie wyłącznie do terminów procesowych i to terminów dokonania czynności procesowych. Tym bardziej więc uzasadniony jest pogląd o dopuszczalności nieuwzględniania skutków upływu terminów materialnych w określonych, usprawiedliwionych okolicznościach", - zgodnie z art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej pomocy dla cudzoziemca udziela się na jego wniosek złożony do starosty, za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie, w terminie 60 dni od dnia uzyskania przez niego statusu uchodźcy; termin na złożenie wniosku jest terminem prawa materialnego; nie podlega on przywróceniu ani wydłużeniu przez organy administracji publicznej oraz sądy; upływ terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym; w takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego - postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte - jako bezprzedmiotowe - podlega umorzeniu, - jak wynika z pisma Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 14 grudnia 2015 r., decyzja o nadaniu statusu uchodźcy, została doręczona 3 września 2015 r. a wniosek o pomoc integracyjną złożono 24 listopada 2015 r. - zatem po upływie 60 dniowego materialnego terminu do jego złożenia; w związku z tym nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego; zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo - uchylając tę decyzję - umarza postępowanie w I. instancji w całości albo w części; dlatego należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie w sprawie, - odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że organ odwoławczy nie podziela stanowiska,wyrażonego w wyroku osygn.. akt III SA/Lu 435/10; termin, określony w art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej - jest terminem prawa materialnego; termin prawa materialnego ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych - jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji; termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy, określające dany termin; ustawodawca nie przewidział natomiast w ustawie o pomocy społecznejmożliwości przywrócenie, czy też nieuwzględnienia w danych okolicznościach, upływu terminu, określonego w art. 91 ust. 3; ponadto - jak stwierdził M. G. w glosie krytycznej do wyroku o sygn. akt III SA/Lu 435/10 - dalece wątpliwa, na gruncie materialnego prawa administracyjnego, jest możliwość nieuwzględniania przez organy administracyjne, działające na podstawie zasady praworządności, upływu terminu materialnoprawnego w sytuacji braku szczegółowej regulacji,dopuszczającej takie działanie(CASUS nr 62, 2011 r., str. 46-48); wyrażona w art. 6 K.p.a. zasada uniemożliwia domniemanie kompetencji organu do nieuwzględnienia z urzędu lub na wniosek upływu terminu materialnoprawnego. W skardze zarzucono naruszenie przepisów: - prawa materialnego – art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej; nakazuje on - w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej - kierować się przede wszystkiem dobrem osób, korzystających z pomocy społecznej; tymczasem organ II. instancji - mimo przytoczonej w odwołaniu argumentacji prawnej i faktycznej, co do możliwości nieuwzględnienia skutków upływu terminu, powodującego wygaśnięcie uprawnienia - w przedmiotowej sprawie pomocy nie wziął pod uwagę dobra Cudzoziemca, jako podmiotu postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej; tym samym dopuścił się naruszenia dyspozycji przywołanego przepisu, - procesowego - art. 7 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania słusznego interesu strony; organ administracji - działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia - jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień I środków. W uzasadnieniu przywołano okoliczności faktyczne sprawy analogicznie do treści odwołania wywodząc, że zachodzą przesłanki do przywrócenia terminu. W odpowiedzi na skargi organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż sformułowane w niej zarzuty nie są zasadne. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W sprawie nie jest sporne, że pismo o udzielenie pomocyintegracyjnej wzniesiono z uchybieniem terminu. Decyzja o nadaniu statusu uchodźcy została bowiem skutecznie doręczona pełnomocnikowi, ustanowionemu w sprawie. Skarżący podnosi jedynie, że - wobec szczególnych uwarunkowań sprawy (powołane w skardze) - uchybienie terminu nie nastąpiło z jego winy i zasadnym było procedowanie w sprawie, pomimo przekroczenia terminu. Powołano orzeczenie o sygn. akt III SA/Lu 435/10. W ocenie Sądu orzeczenie organu było przedwczesne, wobec następujących formalnych uwarunkowań sprawy. Wbrew ocenie organów obu instancji, termin zakreślony wart. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie może być kwalifikowany jego materialny. Został on wprawdzie zamieszczony w ustawie, której przedmiotem jest - w przeważającym zakresie - przesądzanie kwestii o charakterze materialnoprawnym, jak: przesłanki udzielania pomocy, zadania organów poszczególnych szczebli, organizacja instytucjonalna w pomocy społecznej czy reguły jej finansowania. Nie może jednak umknąć uwadze, że w regulacji tej zawarto także szereg przepisów o charakterze stricteprocesowym (np. art. 106 ust. 4-7). Był tego świadom także prawodawca, wskazując na pierwszeństwo stosowania reguł tej ustawy przed przepisami Kodeksu, o ile zachodziłby przypadek zbiegu regulacji (art. 14 – stosowanie K.p.a. w sprawach nieuregulowanych). Jednocześnie, zawarte w ustawie o pomocy społecznej reguły ogólne (art. 2 ust. 1 oraz art. 100 ust. 1 zd. 1) wyrażają pośrednio wolę prawodawcy takiego wykładania jej przepisów aby – w maksymalnym zakresie - realizować zaspokajanie potrzeb pomocy społecznej. Powyższe uwarunkowania należy mieć na uwadze, przy rozważaniu, jakiego rodzaju termin stanowi - zakreślone przez pracodawcęw art. 91 ust. 3 - 60 dni na złożenie wniosku. W ocenie Sądu, termin ten ma charakter procesowy. Nie sposób bowiem doszukać się racjonalnych względów, które mogłyby przemawiać aby wolą prawodawcy było nadanie mu innego charakteru. Skutkowałoby to bowiem wygaśnięciem uprawnienia do uzyskania pomocy przez cudzoziemca, niezależnie od faktycznych okoliczności sprawy - np. także wówczas, gdy z oczywistych względów nie mógłbyon złożyć stosownego wniosku - przykładowo będąc obłożnie chorym, czy nieprzytomnym po wypadku. Nie sposób przypisać prawodawcy zamiaru pozbawienia cudzoziemców, objętych ochroną międzynarodową, możliwości uzyskania pomocy w tego rodzaju przypadkach, mając na uwadze jej cel - ułatwienie adaptacji w społeczeństwie. Zakreślony ustawą termin należy więc rozumieć jako wyznaczający czas dla możliwości skutecznego zainicjowania określonej procedury, lecz nie przesądzający o wygaśnięciu prawa do pomocy. Generalnie celem ustanawiania terminów prawa materialnego jest zapewnienie pewności prawa. W przypadku udzielania form wsparcia, w ramach pomocy społecznej, wzgląd na to dobro nie mógł mieć istotnego znaczenia. Tym bardziej nie sposób przypisać prawodawcy woli zakreślenia w danym przypadku terminu materialnoprawnego. Trafnie odnotowuje wprawdzie organ administracji, że w przepisach ustawy o pomocy społecznej nie ustanowionozasady ani procedury przywrócenia danego terminu (brak regulacji szczególnej w tym zakresie). Jednakże w danym przypadku nie było to potrzebne. Ustawa o pomocy społecznej w art. 14, odsyła wszak - w kwestiach nieuregulowanych - do przepisów K.p.a., gdzie dane zagadnienie opisano (art. 58-59). W doktrynie i judykaturze przyjmuje się generalnie, że - o ile określony termin jest zamieszczonyw akcie, regulującym kwestie materialnoprawne - należy go traktować jako mający także tego rodzaju charakter. W danym przypadku, jak jednak wskazano wcześniej, nie sposób uznać, aby dana ustawa miała wyłącznie charakter materialnoprawny. Równocześnie zaś przyjmuje się, że zakreśleniedanego terminu w regulacjach materialnoprawnych, nie musi jeszcze przesądzać o takim jego charakterze. Taki przypadek występuje w analizowanym przypadku. Wobec powyższych uwarunkowańuprawniona jest konstatacja, że termin - określony w art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej należy uznać za procesowy. Oznacza to potencjalnie możliwości jego przywrócenia, czego nie miały na względzie organy obu instancji. Wobec takich uwarunkowań formalnych, w sytuacji faktycznej, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdzie Cudzoziemiec wywodził w odwołaniu, że dopiero z orzeczenia o odmowie udzielenia pomocy dowiedział się o uchybieniu terminu do złożenia wniosku, obowiązkiem organu było uchylenie zakwestionowane aktu i przekazanie sprawy organowi I. instancji do ponownego rozpatrzenia w celu zbadania na początku kwestii dopuszczalności wniesienia wniosku o przywrócenie terminu w kontekście zachowania ku temu wymaganego terminu (art. 58 § 2 K.p.a.), a następnie - o ile warunki formalne zostały zachowane - jego rozpatrzenie, co do meritum - czy termin może być przywrócony. Wobec powyższych uwarunkowań przedwczesne byłoby zajmowanie przez Sąd stanowiska, czy - w danym przypadku - żądanie przywrócenia terminu jest zasadne i może być uwzględnione (o tym argumentacja skargi). W kwestii tej stanowisko musi zająć uprzednio właściwej instancji organ administracji - w stosownej formie, z zachowaniem reguł określonych K.p.a., gdy chodzi o rozpoznawanie wniosków o przywrócenie terminu. Wpierw orzeczenie w tym przedmiocie wydać więc muszą organy administracji. Jedynie na marginesie odnotować wypada, że Sąd w tym składzie nie podziela poglądu, wyrażonego w powoływany przez skarżącego orzeczeniu o sygn. akt III SA/Lu 435/10 -jakoby możliwe było także w pewnych przypadkach przywracanie terminów prawa materialnego. Kwestia ta nie ma jednak żadnego znaczenia w danej sprawie wobec konstatacji, że chodziło tu o termin procesowy. W następstwie wadliwej kwalifikacji terminu, określonego w art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, jako materialnego, a więc niepodlegającego przywróceniu, naruszono przepisy postępowania, nie rozpoznając wniosku o przywrócenie terminu przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia pomocy (uchybienie art. 7, wobec art. 58 K.p.a.). Mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uchylił także orzeczenie organu I. instancji bowiem było to niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy, gdzie – jak wskazano - przed rozstrzygnięciem merytorycznym niezbędne było orzeczenie w przedmiocie przywrócenie terminu. Z treści odwołania wynikało jednoznacznie (choć żądanie nie przybrało odpowiedniej formy procesowej), że o to wnosiCudzoziemiec. Właściwym zaś do rozpoznania jego wniosku - przed wydaniem rozstrzygnięcia, co do meritum - był organ I. instancji. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią ocenę prawną i wytyczne, co do dalszego postępowania, sformułowane w niniejszym uzasadnieniu.