IV SA/Wa 2181/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska,, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. P. i L. P. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz J. P. i L. P. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] maja 2018 r. [...] po rozpatrzeniu odwołania J. P. i L. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], umarzającej prowadzone na wniosek tych osób oraz W. D. postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...], orzekającej o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] zmiany w odniesieniu do działki nr [...] - utrzymał utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku J. P., L. P. i W. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r., zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 808/14, uchylający wcześniejsze rozstrzygnięcia organów wydane w tej sprawie. Sąd w uzasadnieniu wyroku – w kontekście wymogu dokonania przez organy stosownej oceny, czy wnioskodawcy posiadają interes prawny do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]. z dnia [...] września 2008 r. - podkreślił, że o ile trafny jest pogląd organów, iż interes prawny w tej sprawie mają osoby lub podmioty posiadające tytuł prawny do działek bezpośrednio przylegających do działki ewidencyjnej nr [...], której przebieg granic został zmieniony kwestionowaną decyzją Starosty, to w przypadku potwierdzenia się zarzutu wnioskodawców, że zmiany dokonane w ewidencji gruntów i budynków decyzją z 2008 r. były tak daleko idące, że prowadziły nie tylko do rewizji granic działki przyległej (nr [...]), lecz także granic działek położonych dalej, należących do J. P., L. P. i W. D., to wówczas i tym osobom będzie przysługiwał interes prawny do udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wobec tego, zdaniem Sądu dla dokonania prawidłowych ustaleń we wskazanym zakresie, Ważne jest (...) to, czy - dokonując stosownego opisu granicy południowej działki ew. nr [...] - nie wprowadzono do ewidencji współrzędnych, które są dalej wysunięte na południe niż te opisujące uprzednio granice działek wnioskodawców. Skoro ewidencja stanowi spójny i jednolity zbiór danych, taka sytuacja - wobec orzeczenia o zmianie danych punktów granicznych działki ew. nr [...], ostateczną decyzją z 2008 r. - oznaczałaby bowiem obowiązek uwzględnienia jej skutków (w tym umiejscowienia pewnych punktów granicznych w przestrzeni), przy dalszych (innych) pracach geodezyjnych. Zmiany miałyby więc wpływ na sytuację prawną właścicieli nieruchomości położonych po stronie południowej od działki, której granice modyfikowano. Jak wskazano nie musi to dotyczyć wyłącznie właściciela nieruchomości fizycznie przyległej. Zależy to od konfiguracji gruntów ujętych w ewidencji przed dokonaniem zmian oraz ich zakresu (skali przesunięcia punktów). Zatem w celu zweryfikowania, czy wnioskodawcy posiadają przymiot strony upoważniający ich do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], należało zgodnie z zaleceniami Sądu ustalić: - jakie dane ewidencji (na jakiej podstawie wprowadzone) stanowiły podstawę opisu granic działek wnioskodawców, od ich strony północnej, na dzień wydania decyzji z 2008 roku, - czy dane dotyczące południowej lokalizacji punktów granicznych działki ew. nr [...], wprowadzone na podstawie operatu nr [...] (wobec treści decyzji z 2008 roku), nie są wysunięte na południe (z uwzględnieniem osnowy geodezyjnej) za punkty opisujące dotąd północne granice działek wnioskodawców. Wykonując niniejsze wytyczne Sądu, WINGiK, jako organ I instancji zwrócił się do Starosty P. prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny dla obrębu H., o sporządzenie czytelnej i opisanej analizy graficznej przedstawiającej przebieg granic, w oparciu o którą możliwe będzie ustalenie "czy dane dotyczące południowej lokalizacji punktów granicznych działki ew. nr [...], wprowadzone na podstawie operatu nr [...] (wobec treści decyzji z 2008 r.), są wysunięte na południe (z uwzględnieniem osnowy geodezyjnej) za punkty opisujące dotąd północne granice działek wnioskodawców". Jednocześnie WINGiK poprosił, aby do wykonania analizy wykorzystać współrzędne punktów granicznych z operatu nr [...] oraz skalibrowany raster mapy ewidencyjnej obowiązującej w dniu [...] września 2008 r. Organ odwoławczy wskazała, że z przekazanych przez Starostę P. materiałów obrazujących dokonaną analizę porównawczą (karty nr 550 - 555 akt WINGiK), wynika, że południowe punkty graniczne działki ewidencyjnej nr [...] (na odcinku granicy z drogą - działką nr [...]), wykazane w ewidencji gruntów i budynków na podstawie decyzji Starosty [...]. z dnia [...] września 2008 r., w oparciu o dane zawarte w operacie technicznym nr [...], nie były wysunięte poza punkty graniczne opisujące wówczas północne granice działek wnioskodawców przylegające do działki drogowej. W tej sytuacji należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom podnoszonym przez J. P., L. P. i W. D., decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r., wprowadzająca zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie m.in. przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...], nie skutkowała ingerencją (także pośrednią) w stan zastany, gdy chodzi o odzwierciedlone w ewidencji uprzednio przebiegi granic działek ewidencyjnych należących do wnioskodawców (tj. działki nr [...], [...] i [...]). Dlatego też, nawet ewentualne wyeliminowanie decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2008 r., orzekającej w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, w zakresie dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...], w żaden sposób nie wpłynęłoby na sytuację prawną wnioskodawców, a co za tym idzie nie można uznać, aby J. P., L. P. i W. D. mieli interes prawny upoważniający ich do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tej decyzji Starosty P.. J. P. i L. P. nie zgodzili się z tym stanowiskiem organu i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję. Zakwestionowali ustalenia organów, wskazując, że ustalone granice na mapach nie są prawdziwe i wprowadzają w błąd. Strona skarżąca zwróciła uwagę na mapę jednostkową, z której wynika, że zmiana nowych granic i powierzchni naruszyła granice działek skarżących, co zostało zaznaczone linią przerywaną na tym samym arkuszu mapy uzupełniającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.), dalej P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r., orzekającej o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu H. zmiany w odniesieniu do działki nr [...]. Należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 808/14. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345). W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się także, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny (zob. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 3, poz. 101 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 808/14 mają zatem istotne znaczenie. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Stwierdzić zatem należy, że ocena w nim wyrażona była i jest nadal wiążąca. W konsekwencji nie straciły także na swojej aktualności zalecenia Sądu, co do dalszego postępowania. Wobec takiego stanu rzeczy zaskarżoną decyzję należało ocenić przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku. W omawianym wyroku Sąd uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazując, że ponownie rozpoznając sprawę należy ustalić, czy dane wprowadzone zmianami w ewidencji gruntów i budynków dotyczące południowej lokalizacji punktów granicznych działki [...], nie zostały wysunięte za punkty opisujące dotąd północne granice działek wnioskodawców. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę organ nie wykonał wskazanych wyżej wytycznych. Organ odwoławczy w sposób nieprzekonujący potwierdził za organem I instancji, że wprowadzone w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany dokonane w odniesieniu do działki nr [...] decyzją z 2008 r. nie wpłynęły na przebieg północnej części granicy działek nr [...] oraz [...]. Nie wynika to bowiem jasno z dokumentów, na które sam organ się powołał. W uzasadnieniu organ wskazał, że swoje ustalenia oparł na materiale zgromadzonym przed organem I instancji tj. na kartach nr 550 - 555. Po przeanalizowaniu tych wskazanych stron, Sąd uznał, że są to dokumenty nieprecyzyjne, nieopisane i że na ich podstawie nie można ustalić w sposób bezsporny, czy dokonane zmiany w 2008 r. wpłynęły na granice wnioskodawców. Na stronie 550 akt admin. znajduje się pismo przewodnie Starosty, na str. 551 "Analiza graficzna operatu podziału działki nr [...], z której nie wynika dokładnie – pomimo zaznaczonej "linią czerwoną" - czy granica w rzeczywistości nachodzi na działki skarżących. Jest to jedyny dokument, z którego "można by" wywodzić rację organu, a nie jest on i tak przedstawiony w sposób czytelny. Pozostałe dokumenty/mapy na str. 553-555 (między tymi stronami znajduje się także str. o nr 552), też nie można wywieść, że granica działki aktualizacyjnej nie objęła swoim zasięgiem działek skarżących. Na k. 553 i 555 znajdują się bowiem mapy nie opatrzone datą, z której można by wnioskować, że ustalenia na nich zawarte mają wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Natomiast na str. 554 znajduje się raster mapy ewidencyjnej na dzień [...] września 2008 r. także nieopisany. Ponadto – mając na uwadze mapy znajdujące się na stronach powołanych przez organ, na których opiera swoje stanowisko w sprawie - organ powinien odnieść się także do zarzutów podnoszonych przez Stronę w toku postępowania w zakresie w jakim Strona wskazuje dodatkowo na mapę uzupełniającą (brak karty, znajduje się ona w dodatkowym pliku dokumentów "akta sprawy" przy decyzji z dnia [...] września 2008 r. Starosty [...] nr [...]), na podstawie której Strona wywodzi naruszenie spornych granic. Mapa ta został przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 lipca 2008 r. Na mapie tej zaznaczona jest linią przerywaną "nowa/proponowana" granica działki nr [...], która swoim zasięgiem obejmuje działki skarżących. Mając na uwadze powyższe ustalenia - zdaniem Sądu - organ nie wykonał wytycznych Sądu, czym naruszył art. 153 P.p.s.a. Niejasne, nieopisane mapy, jak i fakt niedoniesienia się do zarzutów skarżących, nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie. Organ zatem nie przeanalizował w sposób dostateczny spornej kwestii, a w związku z czym doszedł przedwcześnie do błędnego stwierdzenia, że wnioskodawcy w niniejszym postępowaniu nie mają interesu prawnego do wzięcia udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 2008 r. Zdaniem Sądu, tym samym – tj. niedostatecznym przeanalizowaniem zakresu sprawy i wytycznych Sądu - organ dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem efekt przeprowadzonego przez organ postępowania powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej, a więc uzasadnienie odpowiadające swojej treści wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., ma zaś podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., mocą której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Takie uzasadnienie daje również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie, jak już wyżej wskazano, organ nie uzasadnił w sposób przekonujący motywów rozstrzygnięcia, jak również nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego, na podstawie którego mógł rozstrzygnąć rzetelnie sprawę, tym samym naruszył art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Poza tym nieustosunkowanie się przez organ administracji do twierdzeń strony uznanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy – co miało miejsce w niniejszej sprawie - stanowi naruszenie zasady przekonywania (zob. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67). Z uwagi na to, iż naruszenia te mogą zostać usunięte przez organ odwoławczy Sąd uchylił jedynie zaskarżoną decyzję. W związku z powyższym należy stwierdzić, że obecnie przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do kwestii interesu prawnego strony do występowania w niniejszym postępowaniu, bowiem kwestia ta – jak już wyżej wskazano - powinna być przedmiotem oceny przez organ w ponownie prowadzonym postępowaniu. Rozpoznając ponownie sprawę, organ zastosuje się do wytycznych zawartych w niniejszym wyroku, jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 808/14. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c zw. z art. 153 P.p.s.a należało zaskarżoną decyzję uchylić. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł.