IV SA/Wa 2182/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji administracyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] maja 2016 r. znak: [...]; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak [...] z dnia [...] maja 2017r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. znak [...] z dnia [...] maja 2016r. odmawiającą zmiany własnej decyzji z [...] lipca 2009 r. w zakresie pozwolenia na zmianę lokalizacji nowych nasadzeń przewidzianych pierwotnie do nasadzenia na skwerze między ul. [...] – na lokalizację inną niż [...], uzgodnioną z Gminą L. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na wniosek [...] Sp. z o.o.. wydana została decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2009 r. znak: [...], w której udzielono pozwolenia na: usunięcie [...] szt. drzew i krzewów [...] - w oparciu o dokumentację: "[...]" autorstwa inż. I. C., czerwiec 2008 r., za które nie pobrano opłaty; usunięcie [...] szt. drzew i [...] m2 krzewów (wg załącznika do decyzji) - w oparciu o dokumentację: "[...]" autorstwa inż. I. C., czerwiec 2008 r. W odniesieniu do w/w drzew i krzewów została naliczona opłata za ich usunięcie w wysokości [...] zł i jednocześnie odroczył ww. opłatę na okres 3 lat. Pismem z dnia [...] maja 2016 r., [...] Sp. z o.o. zwróciła się z prośbą o zmianę miejsca nowych nasadzeń na lokalizację inną niż [...], uzgodnioną z Gminą L. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. decyzją znak [...] z dnia [...] maja 2016r. odmówił zmiany decyzji z [...] lipca 2009 r. w zakresie zmiany lokalizacji nowych nasadzeń przewidzianych do nasadzenia na skwerze między ul. [...] – na lokalizację inną niż [...], uzgodnioną z Gminą L. W uzasadnieniu wskazał, iż zieleń w obrębie skweru między ul. [...] w obrębie zespołu urbanistycznego [...] jest objęta ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków woj. [...] pod nr [...]. Stąd też usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości nr [...] - zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody wymagało uzyskania zezwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ wyjaśnił nadto, że w trybie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Wydanie takiej decyzji nie może jednak być środkiem zmierzającym do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją. Decyzja [...] WKZ z dnia [...] lipca 2009 r. była wydana po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym obejmującym również miejsce dokonania nowych nasadzeń, co znalazło wyraz w rozstrzygnięciu decyzji w którym np. oprócz lokalizacji uzgodnionej z Gminą L. ([...] szt. drzew) przywołano "[...]" aut. J. H. uzgodniony z [...] WKZ w L. Przyjęcie wniosku strony o zmianę lokalizacji nasadzeń jest w obecnym stanie sprawy niemożliwe, gdyż prowadziłoby to tak naprawdę do przeprowadzenia od początku postępowania dowodowego. Nadto organ wyjaśnił, iż zagospodarowanie terenu będącego w bezpośrednim sąsiedztwie [...] w L. i wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] ma bezpośredni wpływ na wartości przyrodnicze tego miejsca oraz wartości widokowe tego zabytku jak i sąsiadujących z nim nieruchomości. Urządzenie zieleni na tym terenie nie jest sprawą obojętną z punktu widzenia ochrony przyrody oraz ochrony zabytków. W związku z tym, usuwanie drzew lub krzewów z tego terenu oraz ich nasadzanie nie może być kształtowane dowolnie i z punktu widzenia ochrony zabytków i z punktu widzenia ochrony przyrody. Konkludując organ wskazał, że nie jest uzasadnione wydawanie obecnie decyzji zmieniającej, udzielającej zezwolenia na dokonanie nasadzeń zastępczych w innym miejscu, pozostawiając zabytek nieruchomy bez zaplanowanej na nim roślinności. Z tego powodu żądanie zmiany miejsca nowych nasadzeń nie jest możliwe do uwzględnienia. Z decyzją tą nie zgodziła się spółka [...] Sp. z o. o. i wniosła odwołanie, podnosząc, że organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nasadzenia nowych drzew w miejscu innym niż [...], jest sprzeczne z interesem społecznym lub słusznym interesem strony, w sytuacji gdy w obu tych interesach leży zachowanie i powiększanie terenów zielonych w obrębie L., w tym w obszarze [...]. Zdaniem odwołującej się spółki, organ pierwszej instancji dopuścił się także naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 8 i art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że z punktu widzenia ochrony przyrody oraz ochrony zabytków właściwym rozwiązaniem będzie pobranie opłaty za bezpowrotne usunięcie drzew lub krzewów, zamiast umożliwienia wykonania nowych nasadzeń w innym niż zabytkowe miejscu, a następnie nowych nasadzeń w zabytkowym miejscu, po zakończeniu tam inwestycji budowlanej. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją znak [...] z dnia [...] maja 2017r utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując że organ badając dopuszczalność zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. organ winien ustalić czy żądanie strony co do zmiany ostatecznego rozstrzygnięcia nie narusza przepisów szczególnych i przemawia za tym interes społeczny lub interes strony. Celem tak prowadzonego postępowania jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. W toku postępowania organ bada, czy zaistniały szczególne przesłanki, przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Tak więc zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 Kpa jest możliwe w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Zastosowanie tego przepisu nie może naruszać innych przepisów, ani też nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa. Dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym. Będące przedmiotem wniosku o zmianę rozstrzygnięcie zostało wydane po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w którym jednym z najistotniejszych dowodów był "[...]" autorstwa J. H. Do dokumentacji tej odwołuje się zarówno sentencja, jak i uzasadnienie decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Zmiana miejsca dokonania nasadzeń kompensacyjnych na inne niż wskazane w przedmiotowej dokumentacji, oznacza zatem konieczność orzeczenia w tym zakresie w sprawie innej niż ta, która była przedmiotem ww. decyzji ostatecznej. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o. o., zarzucając: Naruszenie przepisu postępowania administracyjnego tj. art. 155 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że nasadzenia nowych drzew i krzewów w uzgodnionym z Gminą Miasto L. lecz innym miejscu niż [...] budowanego przez [...] sp. z o.o. [...], przy późniejszym nasadzeniu drzew i krzewów na tym [...] jest sprzeczne z interesem społecznym lub słusznym interesem strony, kiedy w interesie społecznym i słusznym interesie strony jest zachowanie i powiększanie terenów zielonych w obrębie Miasta L., w tym w obszarze [...], Naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 pkt. 8 i art. 84 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 1651 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt. 6 i art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. g ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1446 ze zm.), przez bezpodstawne przyjęcie, że z punktu widzenia ochrony przyrody oraz ochrony i opieki nad zabytkami właściwym rozwiązaniem będzie pobranie opłaty za bezpowrotne usuniecie drzew i krzewów zamiast umożliwienie nowych nasadzeń w innym niż zabytkowe miejscu, a następnie nowych nasadzeń w zabytkowym miejscu, po zakończeniu tam inwestycji budowlanej. Powołując się na powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano, że przyczyną starań inwestora o zmianę decyzji był fakt, że w terminie oznaczonym w decyzji pierwotnej budowa [...], z przyczyn obiektywnych, nie została zakończona i nie powstał [...], na którym można było urządzić odpowiednią glebę oraz posadzić drzewa i krzewy. Przy czym skarżąca wskazała, że zatwierdzony i uzgodniony z organem ochrony zabytków projekt budowlany przewiduje pokrycie [...] roślinnością. Niezależnie zatem od losów prawnych zaskarżonej decyzji [...] sp. z o.o. jest zobowiązana do dokonania nowych nasadzeń drzew i krzewów w miejscu oznaczonym w decyzji o zezwoleniu na wycinkę drzew i krzewów, tyle tylko, że nastąpi to w terminie późniejszym. W celu wywiązania się z nałożonego obowiązku wynikającego z decyzji o zezwoleniu na wycinkę drzew i krzewów skarżąca wnioskowała o zezwolenie na posadzenie nowych drzew i krzewów z zakupionych na ten cel sadzonek w innym miejscu. Wnioskowana zmiana skutkowałaby zatem powstaniem nowych nasadzeń w innym miejscu niezwłocznie, a [...] w późniejszym terminie. W wyniku takiego działania powierzchnia terenów zielonych na terenie Miasta L. uległaby dwukrotnemu zwiększeniu, z odtworzeniem drzew i krzewów w dotychczasowym zabytkowym miejscu. Skarżąca nie zgodziła się z organami, że uwzględnienie jej wniosku nie ma oparcia w interesie społecznym i słusznym interesie stron, wskazując iż głównym celem ochrony przyrody przewidzianym w art. 2 ust. 1 pkt. 8 ustawy o ochronie przyrody jest zachowanie i rozwój terenów zielonych na obszarze miast i wsi. Z kolei art. 4 ust. 1 pkt. 6 i art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit g przewidują ochronę konserwatorską zabytkowych terenów zielonych. Zarówno z punktu widzenia ochrony przyrody, jak i ochrony konserwatorskiej niewątpliwie lepszym rozwiązaniem będzie powiększenie terenów zielonych w mieście L. z zachowaniem (odbudową) roślinności na terenie zabytkowym niż pobranie jednorazowej opłaty za wycinkę drzew i krzewów, skutkującym bezpowrotnym zmniejszeniem obszaru roślinności. Zdaniem skarżącej, ochrona przyrody, w tym terenów zielonych na obszarze miast stanowi wyraz realizacji konstytucyjnego obowiązku władz publicznych w zakresie bezpieczeństwa ekologicznego współczesnych i przyszłych pokoleń oraz ochrony środowiska wynikającego wprost z art. 74 ust. 2 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Przyjęcie zatem, że bezpowrotna wycinka drzew i krzewów na terenie miasta nie leży w interesie społecznym nie jest zasadne i jest niezgodne z prawem. W interesie inwestora leży także wykonanie obowiązku nowych nasadzeń oraz realizacja inwestycji umożliwiającej organizację terenów zielonych, wpływające także istotnie na koszty przedsięwzięcia inwestycyjnego. Zaskarżona decyzja zatem jako pozostająca w sprzeczności z powyższymi dyrektywami i naruszająca zasady postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego powinna być uchylona. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) - zwaną dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola dokonana według kryterium zgodności z prawem, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W ocenie bowiem Sądu organ rozpoznając niniejszą sprawę naruszył przepisy art. 155 w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 19 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a." Decyzja poddana sądowej kontroli w niniejszej sprawie wydana została w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. a dotyczyła rozpatrzenia wniosku spółki [...] Sp. z o. o. w zakresie zmiany miejsca dokonania nasadzeń zastępczych koniecznych do wykonania przez ww. spółkę na skutek usunięcia drzew w związku z realizacją inwestycji polegającej na [...]. Organy rozpatrując tenże wniosek, stwierdziły iż wyrażenie zgody wymagałoby przeprowadzenia postępowania dowodowego i – jak wynika z decyzji organu odwoławczego – konieczność orzeczenia w sprawie innej niż rozstrzygnięta decyzją ostateczną, o której zmianę ubiega się strona. W ocenie Sądu taka argumentacja jest błędna, gdyż nie uwzględnia specyfiki postępowania prowadzonego w oparciu o art. 155 k.p.a. Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 155 k.p.a decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie prowadzone w trybie tego przepisu, stanowi nadzwyczajne postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej i jest postępowaniem w pełni samodzielnym i nowym w stosunku do postępowania zwykłego. Rację mają organy orzekającej w niniejszej sprawie wskazując, iż jego celem nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną niejako w kolejnej instancji, lecz ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji ostatecznej przemawiają wymienione w art. 155 k.p.a. przesłanki, tj. interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy takich ustaleń nie poczyniły. Organy skupiły się bowiem na wskazaniu, że ustalenie w ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] lipca 2009 r. miejsca dokonania nasadzeń zastępczych, było wynikiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym najistotniejszym dowodem był dokument o nazwie "[...]". Tymczasem, jak była o tym wyżej mowa, istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a jest ustalenie czy za zmianą (uchyleniem) decyzji ostatecznej przemawiają wymienione w art. 155 k.p.a. przesłanki, tj. interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Organy natomiast kwestii tej nie poświęciły uwagi. Przy tym podkreślić należy, że – jak wynika z pism składanych przez skarżącą – zmiana decyzji i ustalenie innych miejsc nasadzeń, byłoby jedynie ustaleniem dodatkowego miejsca nasadzeń, gdyż z decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i tak wynika obowiązek dokonania nasadzeń [...]. Organ jednak okoliczności te pominął, zaś w ocenie Sądu są one istotne w kontekście rozważenia interesu publicznego. Niezależnie jednak od powyższego, Sąd wskazuje że twierdzenia organu iż zmiana decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2009 r. nie jest możliwa z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w innej sprawie pozbawiona jest zasadności. Decyzja z 2009 r. nie wskazuje bowiem żadnego konkretnego miejsca nasadzeń. Operuje ona generalnym twierdzeniem "w miejscu uzgodnionym z Gminą L.". Zatem ustalenie konkretnego miejsca nasadzeń musiała wynikać z poczynionych uzgodnień w oparciu o tę decyzję. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, zaś w oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a, orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 oraz 205 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie musiał uwzględnić stanowisko przedstawione w niniejszym wyroku.