IV SA/Wa 2184/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2008 roku sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) października 2006 roku, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. Z. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2184/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia (...) października 2006 r. nr (...), którą umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta W. przez Dyrektora Biura Ochrony Środowiska z dnia (...) stycznia 2004 r. zezwalającej spółce R. Sp. z.o.o. z siedzibą w W., na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i inne niż niebezpieczne w ilościach dopuszczalnych, ustalającej sposób gospodarowania odpadami zezwalającej tej Spółce na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, transportu odpadów, zbierania odpadów innych niż niebezpieczne, ustalającej obszar prowadzonej działalności, miejsca i sposób magazynowania odpadów, sposób i środki transportu odpadów, dodatkowe warunki w zakresie prowadzenia działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów i stwierdzającej wygaśnięcie: * decyzji Prezydenta W. z dnia (...) grudnia 2002 r. zmienionej decyzją z dnia (...) czerwca 2003 r. oraz decyzją z dnia (...) sierpnia 2003 r., * decyzji z dnia (...) grudnia 2002 r. zmienionej decyzją z dnia (...) sierpnia 2003 r. i ustalającej okres ważności decyzji do dnia 30 listopada 2013 r. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 12 września 2005 r. M. P., B. H., H. F., M. F., M. Z., M. W. i A.Z. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta W. przez Dyrektora Biura Ochrony Środowiska z dnia (...) stycznia 2004 r. zezwalającej spółce R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych w ilościach dopuszczalnych, podanych w tej decyzji. We wniosku podniesiono, że organ, który wydał decyzję z dnia (...) stycznia 2004 r. nie zagwarantował sąsiadom udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją naruszając art. 10 i 31 ustawy Prawo o ochronie środowiska, nie zapewnił udziału społeczeństwa w tym postępowaniu naruszając art. 53 ww. ustawy, naruszony został także art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne (...)- brak skutecznej ochrony przed pyleniem przez odpady składowane pod wiatami. IV SA/Wa 2184/07 Pismem z dnia 18 maja 2006 r. Kolegium zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzją z dnia (...) października 2006 r. Kolegium orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie na skutek wniesienia żądania o stwierdzenie nieważności decyzji przez osoby nie mające przymiotu stron. W wyniku rozpoznania odwołania od decyzji z dnia (...) października 2006 r. Kolegium także ustaliło, że osoby, które wniosły żądanie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nie były legitymowane do wniesienia takiego żądania ze względu na brak przymiotu stron i decyzją z dnia (...) sierpnia 2007 r. utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia (...) października 2006 r. W uzasadnieniu wskazano, iż badanie przesłanek nieważności decyzji, a także badanie, czy podmioty żądające stwierdzenia nieważności danej decyzji są legitymowane do wniesienia takiego żądania następuje na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania takiej decyzji. Powołując treść art. 10, 31, 46 ust. 1 i 4 i 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska Kolegium ustaliło, iż w katalogu decyzji wymienionych w art. 46 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska (tekst z dnia wydania zaskarżonej decyzji) nie wskazano decyzji określonych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. nr 62, póz. 628 ze zmianami do dnia wydania zaskarżonej decyzji): pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne w ilościach dopuszczalnych, zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, transportu odpadów, zbierania odpadów innych niż niebezpieczne. Kolegium zaznaczyło, że w art. 46 ust. 4 nie została wymieniona żadna decyzja wydawana na podstawie ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 46 ust 1 w związku z art. 46 ust. 2 tej ustawy, raport oddziaływania na środowisko sporządzany był dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, tj. inwestycji budowlanej lub innej ingerencji w środowisko, polegającej na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin, wymagającej decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4. Zatem nie było obowiązku prowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przed wydaniem ww. pozwolenia i zezwoleń wydawanych na podstawie ww. ustawy o odpadach, w tym nie było obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Nie miały zatem również zastosowania do IV SA/Wa 2184/07 postępowań, w których wydawano decyzje na podstawie ww. ustawy o odpadach wówczas obowiązujące przepisy art. 10, 31 i 53 ustawy Prawo ochrony środowiska. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowiło wówczas część postępowania zmierzającego do wydania decyzji, o których mowa w art. 46 ust. 4 ww. ustawy. Natomiast wydanie np. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - do dnia wydania zaskarżonej decyzji - wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska). Jeżeli postępowanie dotyczyło zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na np. składowisko odpadów (art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), w tym postępowaniu należało przeprowadzić postępowanie w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko z zastosowaniem art. 10, 3 1 i 53 ustawy Prawo ochrony środowiska, a więc z udziałem społeczeństwa. Nadto organ podniósł, iż strona skarżąca nie wskazała przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby, że M. P., B. H., H. F., M. F., M. Z., M. W., A. Z., miały interes prawny w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. W ustawie o odpadach brak takiego przepisu. Także wskazane we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska oraz Rozporządzenia Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie wskazują na interes prawny tych osób. Wobec powyższego Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia (...) października 2006 r. uznając, iż jest ona zgodna z prawem. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. P., B. H., H. F., M. F., M. Z., i A. Z. wszyscy reprezentowani przez radcę prawnego. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: IV SA/Wa 2184/07 * naruszenia art. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez odmówienie skarżącym przymiotu strony w postępowaniu co legło u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, * naruszenia art. 107 kpa poprzez nierozpoznanie merytoryczne zarzutów skarżących opartych na podstawie art. 10 i 31 ustawy Prawo ochrony środowiska gwarantujących każdemu udział w postępowaniu oraz składanie uwag i wniosków, a tymczasem nie zawiadomiono nie tylko skarżących i okolicznej ludności, ale nawet bezpośrednich sąsiadów, * naruszenie art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w tym w szczególności § 2 ust. 1 lit d i e oraz § 3 ust. 1 pkt 12 lit g i h, które wymagały sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż przy wydawaniu decyzji, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, organ nie wziął pod uwagę szczególnych obowiązków nałożonych na ubiegającego się o wydanie orzeczenia w sprawie indywidualnej w tym zwłaszcza trybu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności odmówiono skarżącym przymiotu strony i na zasadzie art. 105 kpa umorzono postępowanie. Spór zatem sprowadza się do interpretacji art. 10 ustawy Prawo ochrony środowiska zezwalającego każdemu na uczestnictwo w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony środowiska. Organ pominął treść art. 3 pkt 11 i 13 ustawy, do których odwołuje się art. 1 ust. 2 ustawy o odpadach. Bezsprzecznie, zdaniem skarżących, art. 183 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowił podstawę wydania decyzji Dyrektora Biura Ochrony Środowiska działającego z upoważnienia Prezydenta W. Skoro art. 10 nie wymienia konkretnych decyzji, odwołując się do ogólnego pojęcia "przypadków wymienionych w ustawie" przyjąć należy, iż każda decyzja wymieniona wyraźnie w ustawie upoważnia każdą osobę do uczestnictwa w postępowaniu. Jedną z takich decyzji jest decyzja w przedmiocie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Zatem przymiot strony niewątpliwie przysługiwał skarżącym. W efekcie doszło do naruszenia art. 10 ustawy Prawo ochrony środowiska. IV SA/Wa 2184/07 Nadto strona skarżąca wskazała, iż w zaskarżonej decyzji brak jest ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów stawianych przez skarżących w zakresie podstawy określonej w pkt. 3 skargi, co prowadzi do uznania, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności podnieść należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 grudnia 2007 r. odrzucił skargę M. P., B. H., H. F., M. F. i M. Z. wobec jej nieopłacenia. Wskazane postanowienie jest już prawomocne. Wobec powyższego do rozpoznania pozostała skarga A. Z. Wskazać należy, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu skutkującym konieczność jej uchylenia jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. IV SA/Wa 2184/07 Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W niniejszej sprawie spór sprowadza się do tego, czy skarżąca A. Z. jest osobą legitymowaną do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) stycznia 2004r. Odmawiając przyznania skarżącej przymiotu strony organ przeanalizował treść przepisów obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej przez organ decyzji to jest (...) stycznia 2004r. Odniósł się przy tym do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - o odpadach w brzmieniu obowiązującym w tej dacie. Tymczasem skoro - jak wynika z treści art. 157§2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się z urzędu lub na wniosek - organ dla oceny czy podmiot żądający wszczęcia takiego postępowania ma do tego legitymację prawną winien odnieść się do przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania w tym zakresie. Kwestia - jakie podmioty posiadają interes prawny w takim postępowaniu ( nieważnościowym) była wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 kpa i 64§4 kpa a stroną takiego postępowania jest nie tylko podmiot będący stroną postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (m.in. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994r. USA 2164/92 ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Innymi słowy - badając kwestie interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ administracji winien odnieść się także do przepisów IV SA/Wa 2184/07 obowiązujących w dacie wydawania przez siebie rozstrzygnięcia. Przeanalizowania wymagały zatem przepisy Prawa ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach obowiązujących w tej dacie. Brak rozważań w tym zakresie czyni niemożliwym dokonanie prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. A zatem Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Stąd też zaistniała konieczność ich uchylenia. Rozpoznając ponownie wniosek A. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) stycznia 2004r. organ zbada czy w świetle obecnie obowiązujących przepisów przysługuje jej przymiot strony w sprawie o zezwolenie na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Ocena czy skarżącej przysługuje przymiot strony winna być dokonana również w kontekście przepisów Działu IV ustawy - Prawo ochrony środowiska - w obecnie obowiązującym brzmieniu, w którym to dziale ustawodawca umieścił przepis art. 185 wskazujący na to kto jest stroną postępowania w sprawach o wydanie pozwoleń, o których mowa w tym dziale (w tym m.in. dotyczących eksploatacji instalacji wytwarzających odpady). Analiza ta winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sporządzonym według zasad określonych w art. 107§3 kpa. Natomiast Sąd nie podzielił argumentów zawartych w skardze. Po pierwsze wskazać należy, że nie można podzielić zawartego tam stanowiska, że legitymacja skarżącej wynika z treści art. 10 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że każdy, w przypadkach określonych w ustawie, ma prawo do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony środowiska lub przyjęcia projektu polityki strategii planu lub programu rozwoju i restrukturyzacji (...). Tak szeroka interpretacja przepisu prowadziłaby do wniosku, że organ administracji prowadzący jakiekolwiek postępowanie z zakresu ochrony środowiska musiałby zawiadamiać o tym postępowaniu wszystkich mieszkańców Polski. Przepisy kpa nie przewidują takiej możliwości. W konsekwencji przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od art. 28 kpa to jest przepisu wskazującego, że stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 51 ustawy o ochronie środowiska w zw. z przepisami rozporządzenia z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia IV SA/Wa 2184/07 rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko(...). Organ dokonał analizy tego przepisu, którą Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił, natomiast winien - co zostało wyżej wskazane dokonać analizy przepisów rozporządzenia obecnie obowiązującego to jest z dnia 9 listopada 2004r. (Dz.U. nr 257, poz. 2573 z późn.zm.). Nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 107§3 kpa w zw. z art. 10 i 31 ustawy o ochronie środowiska. Niezawiadomienie stron o toczącym się postępowaniu nie może być wszak podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji ale do ewentualnego wznowienia postępowania na podstawie art. 145§1 pkt. 4 kpa. Żaden ze wskazanych w skardze przepisów prawnych, w których naruszeniu upatruje skarżąca wadliwości decyzji nie wskazuje na to, że skarżąca posiada interes prawny żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) stycznia 2004r. Reasumując - Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa, z tym że w innym zakresie aniżeli wskazuje na to skarga co skutkowało koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego Z tych wszystkich względów na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy P.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.