IV SA/Wa 2184/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz M. B. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Minister Budownictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia M. B. (dalej: skarżącej) na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie [...], obręb [...] [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,6928 ha, przeznaczoną pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] o długości ok. 11,6 km, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] wskazana nieruchomość została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej nr [...]. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] października 2016 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości W. B. złożył do Sądu Okręgowego w [...] pozew "o nakazanie złożenia oświadczenia w formie aktu notarialnego o przeniesienie na powoda otrzymanego przedmiotu darowizny aktami notarialnymi – umowami zniesienia współwłasności". M. B. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 100 § 1 Kpa oraz art. 192 Kpc poprzez błędne przyjęcie, że wynik postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość zależy od wyniku postępowania sądowego w przedmiocie złożenia oświadczenia woli o zwrotnym przeniesieniu prawa własności nieruchomości. Ponadto wskazano, że ww. postępowanie nie zostało formalnie wszczęte, skarżąca nie otrzymała odpisu pozwu. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 76 § 1 Kpa w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, poprzez pominięcie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej, zgodnie z którym właścicielem jest skarżąca. Przy piśmie z dnia 25 maja 2017 r. B. S., opiekun prawny W. B., przedłożyła zaświadczenie, z którego wynika, że przed Sądem Okręgowym w [...] [...] Wydział [...] toczy się postępowanie z powództwa W. B. przeciwko M. D., S. G. o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli. Rozpoznając zażalenie organ odwoławczy powołując się na treść art. 97 § 1 pkt 4 Kpa uznał, że w warunkach rozpatrywanej sprawy zagadnieniem wstępnym jest ustalenie kręgu osób, którym przysługuje tytuł do spornej działki. Organ odwoławczy stwierdził, że dla ustalenia odszkodowania koniecznym jest ustalenie kto na dzień uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej będzie właścicielem gruntu. Minister podniósł, że stosownie do art. 900 Kodeksu cywilnego odwołanie darowizny następuje przez oświadczenie złożone obdarowanemu na piśmie. Z akt sprawy wynika, że W. B., pismem z dnia 30 marca 2016 r. złożył oświadczenie o odwołaniu darowizny. Powyższe oświadczenie dotarło do adresata w dniu 11 kwietnia 2016 r. Zgodnie z zaświadczeniem z Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. przed tym sądem toczy się sprawa z powództwa W. B., przeciwko M. B. i S. B. o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu na powoda otrzymanego przedmiotu darowizny. Organ odwoławczy podniósł, że sądowe orzeczenie wydane w trybie art. 64 kc w zw. z art. 1047 Kpc, zastępuje oświadczenie woli obdarowanego o przeniesieniu własności na rzecz darczyńcy. Minister stwierdził, że obowiązkiem organu administracji jest podjęcie wszelkich działań zmierzających do wyjaśnienia oraz ustalenia wszystkich osób, którym zgodnie z art. 28 Kpa przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Obowiązujące przepisy nie uprawniają organu administracji do kontynuowania rozpoznania sprawy w przypadku, jeżeli w toku postępowania okaże się, że nie można ustalić kręgu stron, którym przysługuje określone uprawnienie lub na które nałożony ma być obowiązek. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu odnośnie domniemania prawnego, że z księgi wieczystej wynika jednoznacznie kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji, kiedy w stosunku do danej nieruchomości toczy się postępowanie w przedmiocie złożenia oświadczenia woli o zwrotnym przeniesieniu na darczyńcę otrzymanego przedmiotu darowizny, nie można powoływać się na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, ponieważ ww. postępowanie ma na celu wyjaśnienie rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości. Skargę na powyższe postanowienie wniosła M. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnosząc o uchylenia zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 100 § 1 Kpa oraz art. 192 Kpc poprzez błędne przyjęcie jakoby wynik postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość miał w jakimkolwiek stopniu zależeć od wyniku postępowania sądowego w przedmiocie "złożenia oświadczenia woli o zwrotnym przeniesieniu na darczyńcę otrzymanego przedmiotu darowizny" z powództwa W. B., tym bardziej, że formalnie postępowanie nie jest w toku (skarżącej do dnia wniesienia skargi nie został doręczony pozew), a tym bardziej niemożliwy do przewidzenia jest wynik tego postępowania, a w efekcie pomieszanie przez organ pojęć administracyjnoprawnych (rzekome przeszkody do wydania decyzji) z kwestiami cywilnoprawnymi (ewentualne roszczenia zwrotne stron w razie zakończenia postępowania cywilnego w sposób niekorzystny dla skarżącej); - art. 76 § 1 Kpa i art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez przyjęcie jakoby fakt wniesienia przez osobę trzecią powództwa w przedmiocie "złożenia oświadczenia woli o zwrotnym przeniesieniu na darczyńcę otrzymanego przedmiotu darowizny" obalać miał domniemanie prawne z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w konsekwencji bezzasadne pominięcie aktualnego stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej [...] prowadzonej dla przedmiotowej działki, według którego jako jedyna właścicielka przedmiotowej nieruchomości wpisana jest skarżąca; - naruszenie art. 124 § 2 Kpa oraz art. 127 Kpa w związku z art. 107 Kpa poprzez oparcie zaskarżonych postanowień nie na zebranym materialne dowodowym, ale na opinii radcy prawnego, jak również w istocie zaniechanie uzasadnienia wydanego przez organ pierwszej instancji postanowienia, a jedynie ograniczenie się do odesłania do przedmiotowej opinii prawnej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej również: "P.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie [...], obręb [...] [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczoną pod rozbudowę drogi krajowej nr [...]. Organy obu instancji ustaliły, że w odniesieniu do ww. nieruchomości W. B. w dniu [...] grudnia 2016 r. złożył do Sądu Okręgowego w [...] pozew: "o nakazanie złożenia oświadczenia woli w formie aktu notarialnego o przeniesienie na powoda otrzymanego przedmiotu darowizny aktami notarialnymi – umowami zniesienia współwłasności". Organy uznały, że prowadzone przez sądem cywilnym postępowanie w wyżej wskazanym przedmiocie stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i obliguje do zawieszenia postępowania administracyjnego. Organy uznały, że prawomocne rozstrzygnięcie sądu uwzględniające powództwo może skutkować zmianą właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, a tym samym wpływać na krąg osób uprawnionych do uzyskania odszkodowania. Odnosząc się do powyższego, w pierwszej kolejności wskazać należy, że instytucja zawieszenia postępowania ma charakter wyjątkowy, stanowiąc odstępstwo od zasady ciągłości postępowania administracyjnego. Taki szczególny charakter przejawia się tym mocniej w przypadku procedowania na gruncie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.) - tzw. specustawy drogowej. Zakłada ona bowiem uproszczenie procedur mających na celu przygotowanie i realizację inwestycji, w tym sprawne postępowanie w sprawie ustalenia należnego odszkodowania za przejęte pod drogi przez Skarb Państwa czy też jednostkę samorządu terytorialnego grunty. Oznacza to konieczność zachowania przez organy należytej ostrożności przy zamiarze przerwania toku prowadzonego postępowania. W niniejszej sprawie podstawę prawną zawieszenia postępowania stanowił art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przewidujący tego rodzaju przerwę w razie wystąpienia tzw. kwestii prejudycjalnej. Można o niej mówić, gdy w toku postępowania administracyjnego wyłoni się określone zagadnienie wstępne, a jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, przy czym rozstrzygnięcie to musi być uprzednie tj. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu głównym. Poza tym, niezbędne jest istnienie zależności pomiędzy wyjaśnieniem zagadnienia wstępnego, a rozpoznaniem prowadzonej przez organ sprawy. Należy też wskazać, że spełnienie wymienionych wyżej warunków przyjęcia, że wystąpiło zagadnienie wstępne nie pozostawia organowi wyboru co do sposobu postępowania. Podana przyczyna zawieszenia postępowania ma bowiem obligatoryjny charakter. W rozpatrywanej sprawie przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...]) została objęta decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] o długości ok. 11,6 km." Dla działki tej Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W dziale II księgi wieczystej jako właścicielka wpisana jest M. B. W tym miejscu należy podkreślić, że w przypadku gdy dla danej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta, to o stanie własności decydują wpisy dokonane w dziale II księgi wieczystej. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r. poz. 1007) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Natomiast art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Konsekwencją zasady ustanowionej w tym przepisie jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych. Jak wskazuje się w doktrynie domniemanie prawne zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym należy do naczelnych zasad prawa materialnego ksiąg wieczystych. Domniemanie to jest nieodłącznym atrybutem ksiąg wieczystych i idzie ono w parze z ustrojową funkcją ustalania stanu prawnego nieruchomości w trybie wpisu do księgi wieczystej oraz zasadą jawności ksiąg wieczystych (por. E. Gniewek w: System prawa prywatnego, Praw Rzeczowe, Tom 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2007, s. 113, 120-123 i 135). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. SK 57/2003 (OTK ZU 2004/7A poz. 69) wskazał, że to domniemanie wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to w istotny sposób ją uzupełnia, tworząc spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do odwrócenia reguł dowodowych, bowiem jego wprowadzenie oznacza, iż nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny, ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym. W uzasadnieniu wyroku TK z dnia 21 lipca 2004 r. SK 57/2003 (OTK ZU 2004/7A poz. 69) Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za dopuszczalnością obalenia domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece zarówno w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak i w każdym innym postępowaniu sądowym, w którym ocena prawidłowości wpisu ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie. Taki pogląd dominuje także w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyroki z dnia 10 grudnia 1993 r. I CRN 202/93, nie publ.; z dnia 6 grudnia 2000 r. III CKN 325/2000, nie publ.; wyrok SN z dnia 21 marca 2001 r. III CKN 325/2000 LexPolonica nr 384655; wyrok SN z dnia 5 kwietnia 2006 r. IV CSK 177/2005 LexPolonica nr 2059682 i uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 18 maja 2010 r. III CZP 134/2009 OSNC 2010/10 poz. 131). Jednakże do czasu skutecznego obalenia domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, wiązało ono będzie wszystkich, w tym organy administracji i sądy. Wskazać należy, że zakresem domniemania objęte zostały wszelkie prawa podmiotowe ujawnione w księdze wieczystej. Jak już wyżej wskazano - oczywiście domniemanie unormowane w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece ma charakter wzruszalny, a zatem może być obalone. Tym niemniej dopóki domniemanie to nie zostanie obalone, to osoba, której prawo własności jest ujawnione w księdze wieczystej ma podstawę do powoływania treści wpisu księgi wieczystej, w celu wykazania stanu prawnego danej nieruchomości. Wymienione instytucje służące ochronie bezpieczeństwa obrotu, niewątpliwie faworyzują formalny stan wpisów w księdze wieczystej. W ocenie Sądu uwzględnienie omawianych zasad jest konieczne w postępowaniu administracyjnym, w którym podejmowane rozstrzygnięcie pozostaje w związku ze stanem prawnym nieruchomości. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zdaniem Sądu w warunkach przedmiotowej sprawy powzięcie przez organ informacji o złożeniu przez W. B. pozwu do sądu cywilnego o złożenie oświadczenia woli o przeniesieniu na powoda otrzymanego przedmiotu darowizny, nie niweczy skutków wynikających z wpisów prawa własności istniejących w dziale II księgi wieczystej. W świetle powyższych rozważań zatem przyjąć należy, że w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, rozstrzygnięcie sądu powszechnego w postępowaniu w przedmiocie zobowiązania do złożenia oświadczenia woli nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Mianowicie wydanie wyroku przez sąd powszechny w sprawie podnoszonej przez przedstawiciela ustawowego W. B. w żadnym stopniu nie warunkuje rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania. Nie występuje zależność pomiędzy sprawą cywilną, a niniejszym postępowaniem administracyjnym polegająca na tym, że bez uzyskania wyroku w sprawie cywilnej organ nie jest władny procedować w sprawie odszkodowania. Wręcz przeciwnie – będąc związany treścią działu II księgi wieczystej i wynikającego zeń domniemania zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym, ma ustalony i wyjaśniony stan prawny nieruchomości. W ocenie Sądu organ administracji ustalający odszkodowanie powinien się kierować istniejącym stanem wpisów księgi wieczystej w zakresie ujawnionych praw własności oznaczonej nieruchomości. Za takim rozwiązaniem przemawia całokształt unormowań służących realizacji konstytucyjnej zasady ochrony własności oraz wymogu, a wywłaszczenie dopuszczalne było jedynie wówczas, gdy dokonane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W tej sytuacji Sąd stwierdził, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, naruszyły art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, jak i art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, co uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podsumowując, Sąd stwierdza, że wskazane wyżej uchybienia zadecydowały o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa oraz art. 135 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wyżej powołanej ustawy i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Na koszty postępowania w łącznej kwocie 597 zł składają się: wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, wpis od skargi w kwocie 100 zł.