IV SA/Wa 2185/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant st. sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2019 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej organ) po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Z. (dalej skarżący, Wójt) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. znak [...], w części dotyczącej gruntów rolnych klas 11-111 o łącznej powierzchni 21,6275 ha, położonych na terenie gminy Z. w obrębach ewidencyjnych: D. - 0,1100 ha gruntów klasy III b (położonych w granicy zadania nr 1), K. - 0,3825 ha (w tym 0,2425 ha gruntów klas II i 0,1400 ha gruntów klasy lila, położonych w granicach zadania nr 4) oraz B. - 21,1350 ha (w tym 15,8500 ha gruntów klas II i 5,2850 ha gruntów klasy Ilia, położonych w granicach zadania nr 2 i 3), na które nie została wyrażona zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze 1) uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 2 sentencji decyzji Ministra z [...] lutego 2019 r., sprostowanej postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., w zakresie nie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gruntów rolnych klas II-III o łącznej powierzchni 21,6275 ha, położonych na terenie gminy Z. w obrębach: D. - 0,1100 ha w granicach zadania nr 1, położonego w działce nr [...], B. - 21,1350 ha w granicach zadań nr: 2 i 3, położonych w działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] i K. - 0,1400 ha w granicach zadania nr 4, położonego w działkach nr [...] i [...] , oznaczonych żółtą i pomarańczową barwą na załącznikach graficznych, stanowiących integralną część wniosku, 2) wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas 11-111 o łącznej powierzchni 0,4450 ha (w tym 0,2150 ha gruntów klasy II i 0,2300 ha gruntów klasy Ilia), położonych na terenie gminy Z. w obrębie B. w granicy zadania nr 3 w działce nr [...], oznaczonych żółtą i pomarańczową barwą na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część wniosku; 3) nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gruntów rolnych klas II-III o łącznej powierzchni 21,1825 ha, położonych na terenie gminy Z. w obrębach: D. - 0,1100 ha w granicach zadania nr 1, położonego w działce nr [...], B. - 20,6900 ha w granicach zadań nr: 2 i 3, położonych w działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] i K. - 0,3825 ha w granicach zadania nr 4, położonego w działkach nr [...] i [...], oznaczonych żółtą i pomarańczową barwą na załącznikach graficznych, stanowiących integralną część wniosku. Stan sprawy był następujący: Wnioskiem z dnia 26 czerwca 2018 r. znak: [...] Wójt Gminy Z. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze łącznie 22,7000 ha gruntów rolnych klas 11-111, w tym kl. II - 17,1650 ha i kl. 111 - 5,5350 ha, położonych na terenie gminy Z. W projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego grunty te przeznaczono na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obiekty produkcyjne, składy i magazyny, tereny sportu i rekreacji oraz teren dróg publicznych klasy dojazdowej oraz ciągi pieszo-jezdne. Wniosek został zaopiniowany pozytywnie w całości przez Prezesa [...] oraz jedynie w części przez Marszałka Województwa [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...], wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas II o powierzchni 1,0725 ha położonych w granicach zadania nr [...] w obrębie ewid. D. oraz w granicy zadania 6, obręb ewidencyjny K. oraz odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas II-III o powierzchni 21,6275 ha zlokalizowanych w zadaniach nr 1, 2, 3 i 4, w obrębach ewidencyjnych D. B., K. Wnioskiem z dnia 21 lutego 2019 r. Wójt wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że: - tereny w granicach zadań nr 1 i 4 stanowią niewielkie enklawy i położone są w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zwartej zabudowy mieszkaniowej miejscowości D. i K. oraz charakteryzują się dogodnym skomunikowaniem z pozostałymi terenami i bliskim dostępem do uzbrojenia; - tereny w ramach zadania nr 3 odznaczają się korzystnym usytuowaniem względem drogi wojewódzkiej nr [...] G. oraz linii kolejowej [...], ponadto część z nich, przewidzianych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, sąsiaduje bezpośrednio z terenem szkoły i boiska sportowego oraz uzbrojeniem istniejącym wzdłuż ulicy O. i gruntami przewidzianymi już na cele inwestycyjne; - wszystkie sporne grunty przewidziane na cele mieszkaniowe zostały wskazane na taki cel w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżoną decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2019r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przychylił się do wniosku Wójta w części dotyczącej wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia fragmentu zadania nr 3 w obrębie B. w działce nr [...]. uznając że, wnioskowany teren znajduje się przy zainwestowanej działce nr [...], na której zlokalizowano boisko, i będzie stanowić bezpośrednią kontynuację jej zagospodarowania. Ze względu na powiązanie funkcyjne, nie jest możliwe zlokalizowanie inwestycji rozbudowy boiska w innym miejscu, zaś wykorzystanie istniejącej infrastruktury (m.in. droga przy południowym krańcu działki nr [...]) pozwoli na zminimalizowanie oddziaływania na środowisko. Organ nie podzielił stanowiska Wójta, wskazującego na celowość rozwoju mieszkalnictwa czy aktywności gospodarczej na spornych gruntach, w kontekście posiadanych przez gminę rezerw terenowych w postaci gruntów już przeznaczonych na cele nierolnicze w poprzednich procedurach planistycznych oraz gruntów słabszych klas bonitacyjnych. W uzasadnieniu odmownej części orzeczenia organ stwierdził, że w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych uregulowano przesłanki, jakimi winien kierować się organ przy przeznaczaniu gruntu rolnego na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze, natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Z informacji przekazanych przez Wójta wynika, że w granicach gminy grunty klas I-III stanowią ok. 75% wszystkich gruntów rolnych, natomiast w obrębie B. grunty klas I-III stanowią jedynie ok. 54%. Oznacza to, że blisko 46% powierzchni gruntów rolnych stanowią grunty niższych klas bonitacyjnych tj. IV-VI, co daje możliwość zagospodarowania na cele nierolnicze w pierwszej kolejności takich gruntów, a jednocześnie będzie zgodne z cytowanym przepisem. W odniesieniu do pozostałych obrębów objętych wnioskiem o ponowne rozpatrzenie, dominuje powierzchnia gruntów wyższych klas bonitacyjnych — w obrębie D. klasy I-III zajmują powierzchnię 231,6812 ha, co odpowiada ok. 62% pow. gruntów rolnych w obrębie, zaś w obrębie K. znajduje się 583,5656 ha gruntów klas I-III, co stanowi ok. 80% gruntów rolnych obrębu. Pomimo wskazanej dysproporcji w obrębach D. i K. w stosunku powierzchni klas I-III oraz IV-VI, planując rozwój funkcji nierolniczych, w tym mieszkaniowych czy produkcyjno-usługowych w gminie, we wszystkich wnioskowanych obrębach można uwzględnić ochronę najlepszych gleb, jednocześnie przestrzegając przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rozpatrując natomiast wniosek w kontekście przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy organ ustalił, że w granicach obrębu B. w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przewidziano na cele nierolnicze, w tym na cele mieszkaniowe około 28 ha klas I-III, z czego 24,1832 ha nadal nie zostały zagospodarowane (ok. 86%). Także obręby D. i K. dysponują gruntami już przeznaczonymi na cele nierolnicze, w tym gruntami niezagospodarowanymi. W obrębie D. zainwestowano ok. 9,3629 ha gruntów rolnych klas I-III oraz 2,2906 ha gruntów klas 1V-V1, co odpowiada ok. 57% powierzchni już przeznaczonych terenów klas 1-111 oraz 7,90% powierzchni przeznaczonych gruntów klas IV-VI. W obrębie K. z 24,6450 ha gruntów klas I-III faktycznie wyłączono z produkcji rolniczej ok. 7,94 ha (32,21%) zaś z 7,0211 ha przeznaczonych w miejscowych planach gruntów niższych klas bonitacyjnych wyłączono 2,6030 ha, co odpowiada ok. 37,10% powierzchni przeznaczonych. W ocenie, w myśl zasady racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną, w pierwszej kolejności należy poddać zagospodarowaniu tereny już przeznaczone na cele nierolnicze w ramach dotychczas uchwalonych planów miejscowych. Z takim stanowiskiem nie zgodził się Wójt Gminy Z., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] lipca 2019r. znak [...] Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w części dotyczącej nie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klasy II w obrębie B. o powierzchni 2,2775 ha, przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, drogę publiczną dojazdową oraz ciąg pieszo jezdny w granicach zadania 3, położonych na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 7 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez naruszenie przez organ granic uznania administracyjnego i odmowę wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas II, położonych na terenie gminy Z., w obrębie Brzeg G., w sytuacji istnienia w niniejszej sprawie podstaw do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia w postaci kontynuacji przeznaczenia gruntów w bezpośrednim sąsiedztwie; 2) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności tj. stopnia zainwestowania sąsiednich terenów; przyjęcia że grunty klas niższych stanowią 46 % powierzchni gruntów położonych w miejscowości B. gdy dotyczy to całego obrębu i tym samym przyjęcie, że są jeszcze rezerwy pod zabudowę; przydatności wnioskowanych gruntów do racjonalnego, rolniczego; nierozpatrzenia pod kątem interesu publicznego przejawiającego się rozwoju Gminy Z.; W związku z powyższym, skarżący wniósł o: 1) uchylenie decyzji w zaskarżonej części, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, żeby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja z dnia [...] lipca 2019r. znak [...] Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którą organ m.in. nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gruntów rolnych klas II-III o łącznej powierzchni 21,1825 ha, położonych na terenie gminy Z. w obrębach: D. - 0,1100 ha w granicach zadania nr 1, położonego w działce nr [...], B. - 20,6900 ha w granicach zadań nr: 2 i 3, położonych w działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] i K. - 0,3825 ha w granicach zadania nr 4, położonego w działkach nr [...] i [...], oznaczonych żółtą i pomarańczową barwą na załącznikach graficznych, stanowiących integralną część wniosku. Podstawą prawną kontrolowanej decyzji były przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1205). Wprowadzone w art. 3 powołanego aktu prawnego kierunki ochrony gruntów rolnych i leśnych stanowią, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Zasady przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zostały określone w rozdziale 2 tej ustawy "Ograniczanie przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne" (art. 6-10a). Na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). Analiza struktury jakościowo - ilościowej gleb występujących w gminie Z. oraz w spornych obrębach, sporządzona na podstawie informacji przekazanych przez skarżącego wskazuje, że w granicach gminy grunty klas I-III stanowią ok. 75% wszystkich gruntów rolnych. W obrębie B. grunty klas I-III stanowią natomiast jedynie ok. 54%. Jako bezpodstawny należy uznać zarzut skargi, że organ mylnie przyjął że grunty klas niższych stanowią 46% powierzchni gruntów w miejscowości B. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że to w całym obrębie znajduje się około 46% gruntów słabszych klas bonitacyjnych, co nie zmienia faktu, że również w sąsiedztwie zwartej zabudowy tej miejscowości, na południe oraz na zachód od spornych gruntów, znajdują się grunty klas IV i V. Analiza zdjęć satelitarnych zamieszczonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie oraz dostępnych na stronie www.geoportal.gov.pl, jak i analiza załącznika graficznego, dołączonego do wniosku Wójta Gminy Z. wskazuje, że wbrew twierdzeniu skargi sporne grunty zadania 3 nie leżą w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących zabudowań. Znajdują się one w otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w sąsiedztwie terenów, które w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane zostały na cele zabudowy mieszkaniowej i nadal nie zostały zainwestowane. Dlatego też nie można się zgodzić, że zmiana przeznaczenia tych gruntów będzie stanowić naturalne uzupełnienie i kontynuację istniejącej już zabudowy i zagospodarowania terenu. Skupianie budownictwa wokół terenów zainwestowanych, o jakich wspomina się w skardze, może zostać zrealizowane poprzez zagospodarowanie gruntów rolnych, posiadających już zgodę na zmianę przeznaczenia, bądź też na gruntach klas IV-VI, przylegających do już zagospodarowanych działek. W takich okolicznościach Sąd podzielił stanowisko organu, że skoro blisko 46% powierzchni gruntów rolnych stanowią grunty niższych klas bonitacyjnych tj. IV-VI, to – w myśl art. 6 ust. 1 ustawy - istnieje możliwość zagospodarowania na cele nierolnicze w pierwszej kolejności takich gruntów. Z akt sprawy wynika, że w granicach obrębu B. w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przewidziano na cele nierolnicze, w tym na cele mieszkaniowe około 28 ha klas I-III, z czego 24,1832 ha nadal nie zostały zagospodarowane (ok. 86%). Sąd uznał zatem uznać za słuszną konkluzję organu, że - w myśl zasady racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną - w pierwszej kolejności należy poddać zagospodarowaniu tereny już przeznaczone na cele nierolnicze w ramach dotychczas uchwalonych planów miejscowych, a nie powiększać ich zasoby. W ocenie Sądu, takie stanowisko organu realizuje kierunki ochrony gruntów rolnych i leśnych wskazane w art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Mając na względzie wyżej opisane przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Sąd podzielił stanowisko organu, że nie było podstaw do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych położonych w działkach ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W realiach kontrolowanej sprawy mogła być zastosowana zasada, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim nieużytki. Przywołana w zaskarżonej decyzji powierzchnia niezagospodarowanych gruntów rolnych klas I-III w sołectwie B. (24,1832 ha - niezależnie od przeznaczenia), jak i wskazana w skardze powierzchnia gruntów niezagospodarowanych, przeznaczonych na cele mieszkaniowe (11,6841 ha), stanowią wystarczającą rezerwę gruntów dla rozwoju omawianej miejscowości, co uzasadniało odmowę przeznaczania na cele nierolnicze kolejnych powierzchni gruntów wyższych klas bonitacyjnych. Ponadto, wnioskowane grunty w obrębie B. (w tym sporne grunty klasy II) stanowią zwarty areał gruntów wyższych klas bonitacyjnych, sąsiadujący z innymi gruntami klas II-V, pozostającymi w rolniczym użytkowaniu. Dodatkowo gmina dysponuje w granicach omawianego obrębu powierzchnią 286,9430 ha gruntów klas IV-VI, stanowiącą ok. 46% powierzchni gruntów rolnych sołectwa, a analiza załącznika graficznego przy piśmie z dnia 26 czerwca 2018 r. pokazuje, że grunty klas niższych również znajdują się w granicach wsi. Należało również podzielić ocenę organu, że skarżący – podnosząc dopiero na etapie skargi okoliczność umiejscowienia Huty Miedzi "[...]" i powiązanego z nią wysiedlenia miejscowości Z. - nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających ewentualny negatywny wpływ terenów Huty Miedzi "[...]" na prowadzoną w otoczeniu miejscowości B. produkcję rolniczą. Nie znajduje także oparcia w materiale dowodowym argument Wójta – również podniesiony na etapie skargi - w zakresie przejmowania przez miejscowość B. roli centrum rozwoju w Gminie Z. Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez Ministra wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Organ działał bowiem na podstawie prawa i w jego granicach, wyznaczonych przez przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisy proceduralne. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie Minister uwzględnił cały zgromadzony materiał dowodowy oraz poddał go wszechstronnej ocenie, zgodnie z wymaganiami art. 7, 77 i art. 80 Kpa. Nie przekroczył przy tym granic uznania administracyjnego. W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów rolnych najwyższych klas jest zarówno zadaniem ustawowym, jak też obowiązkiem wobec społeczeństwa. Takie stanowisko prezentowane jest także w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt II OPS 1/13, uznał, że prowadzona procedura zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze stanowi jeden z podstawowych instrumentów zapewniających poddanie gruntów rolnych ochronie prawnej mającej na celu zachowanie ich produktywności. W ocenie Sądu, organ skorzystał z tego instrumentu w sposób prawidłowy. Mając powyższe na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.