IV SA/Wa 2186/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi W. R., J. R., A. K., S. N. i M. F. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia oraz ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] grudnia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wywłaszczenia oraz ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt stanowiący działki ew. nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] w [...]. Uzasadniając zaskarżone postanowienie przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: - [...] lutego 2014 r. A. K., W. R., J. R., S. N. i A. F. wnieśli o ustalenie odszkodowania i jego wypłatę za odjęcie im prawa własności przedmiotowych działek i przeznaczenia ich - na podstawie art. 20 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 1999 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), zwanego dalej "Planem" - pod pełniącą funkcję publiczną drogę wewnętrzną dojazdową "bez nazwy"; - organ pierwszej instancji wskazał, że: - podział nieruchomości rolnych nie podlegał przepisom ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), miały one zastosowanie jedynie do gruntów wymienionych w art. 1 ust. 1 tej ustawy (gruntów zabudowanych i przeznaczonych w planach miejscowych na cele zabudowy); dokonanie podziału innych gruntów w tym trybie było niedopuszczalne; - do 1 stycznia 1998 r., tj. do wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", podział nieruchomości rolnych nie wymagał więc wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału; podział gruntów rolnych był wówczas czynnością materialno-techniczną i następował z woli właściciela w drodze wykonania przez geodetę uprawnionego pomiarów, skompletowania dokumentacji przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego, stanowiącej podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów; podział nieruchomości rolnych nie miał wpływu na zmianę ich przeznaczenia (wydzielone w wyniku podziału działki nadal powinny być wykorzystywane rolniczo); przedmiotowe działki nie zostały więc objęte decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości; - Wnioskodawców nie wywłaszczono - nie zostali oni pozbawieni prawa własności przedmiotowych działek, obecnie dostępnych jedynie dla ograniczonej liczby osób (użytkowników budynków mieszkalnych); właściciel dokonując podziału nieruchomości miał świadomość, że przedmiotowe działki stanowią grunt rolny oraz że zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami nie może zostać wydana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości; podziału nieruchomości dokonano wyłącznie z woli właściciela; - właściciel nowo wydzielonych działek, zawierając umowy ich sprzedaży, sprzedawał również udziały w drodze; z ksiąg wieczystych wynika, że właścicielami gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów jako drogi są osoby fizyczne na podstawie umów sprzedaży; - organy państwowe nie pozbawiły ani nie ograniczyły prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, nie ingerowały w to prawo; o zagospodarowaniu gruntu decydowali wyłącznie jego właściciele; organ nie może więc ponosić odpowiedzialności za ich decyzje; z tego względu wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania jest nieuzasadnione; - zgodnie z treścią wniosku żądanie może dotyczyć jedynie prowadzenia postępowania na podstawie art. 128 u.g.n., ewentualnie na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p."; - pozostałe tryby postępowania odszkodowawczego - z art. 98 ust. 3 u.g.n. i art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej ustawą z 1998 r." - są w toku lub zostały zakończone: - wniosek o odszkodowanie w trybie art. 98 u.g.n. zakończony postanowieniem Prezydenta [...] [...] z [...] marca 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania, utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody [...] nr [...] z [...] maja 2012 r.; - postępowanie odszkodowawcze w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. dotyczące działki ew. nr [...] - Prezydent [...] decyzją Nr [...] z [...] listopada 2013 r. odmówił ustalenia odszkodowania, a dotyczące działek ew. nr [...], [...], [...], [...] zawieszono; - z art. 98 ust. 1-3 u.g.n. wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne gminne - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna; właściwy organ składa wówczas wniosek o ujawnienie praw gminy w księdze wieczystej, a podstawą wpisu tego prawa jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział; stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki, a właściwym organem; jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości; z powyższego wynika, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje z chwilą, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stała się ostateczna, a w decyzji tej postanowiono o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną; przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest więc uznanie, że działki zostały przejęte pod drogę publiczną, a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi; - zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy z 1998 r. nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem; - brak jest więc możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie wywłaszczenia oraz ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotowe działki, stanowiące drogę osiedlową w trybie: - art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż brak decyzji podziałowej z art. 98 ust. 1 u.g.n., - art. 73 ustawy z 1998 r., bo odmówiono stwierdzenia nabycia nieruchomości przez gminę, - art. 128 i 129 u.g.n., ponieważ nie nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, - art. 36 u.p.z.p., jako że Prezydent [...] nie jest właściwy w sprawie, - art. 112 u.g.n. z uwagi na brak celu publicznego (droga wewnętrzna); - przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją" oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285 ze zm.), zwanej dalej "Konwencją", nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania. Skargę na postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. wnieśli A. K., W. R., J. R., S. N. i A. F., zarzucając: 1. naruszenie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", gdyż nie zostały spełnione przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania; 2. nieuwzględnienie, że przedmiotowe działki zostały faktycznie wywłaszczone poprzez przeznaczenie ich pod ogólnodostępną drogę wewnętrzną przez art. 20 Planu, zapewniającą dostęp do drogi publicznej - ul. [...] (na którą to okoliczność nie przeprowadzono wizji lokalnej), czym naruszono art. 98, 112, 113, 128 § 1 i art. 130 u.g.n. i art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 63 ust. 3 Konstytucji, art. 1 protokołu 1 Konwencji (mającego potwierdzenie w wyroku ETPC z 6 listopada 2007 r. nr 22531/05 w sprawie Bugajny), a co skutkowało bezprawnym przerzuceniem obowiązków gminy na Wnioskodawców w utrzymaniu drogi wewnętrznej; 3. błędne zakwalifikowanie przedmiotowych działek jako rolnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obiegu prawnego. Wojewoda [...] trafnie, co do zasady, przywołał uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy, w tym regulacje dotyczące ustalania wysokości odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości. Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. stanowiącym, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zarzut naruszenia tego przepisu jest zasadny, ponieważ wniosek został wniesiony przez strony, a brak jest innych uzasadnionych przyczyn, ze względu na które postępowanie nie może być wszczęte. Niemniej jednak Sąd nie uchylił zaskarżonego postanowienia, ponieważ z materiału sprawy wynika, że roszczenie stron o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie jest uzasadnione, ponieważ żadne wywłaszczenie nie nastąpiło (strony są właścicielami przedmiotowych działek). W tym kontekście nieprawidłowe pod względem formalnym rozstrzygnięcie (odmowa wszczęcia postępowania) nie narusza interesu stron. Jak wyżej wspomniano, niezasadne są wywody Skarżących o dokonanym wywłaszczeniu. Zdaniem Skarżących przedmiotowe działki zostały faktycznie wywłaszczone przez ich przeznaczenie pod ogólnodostępną drogę wewnętrzną przez art. 20 Planu, zapewniającą dostęp do drogi publicznej - ul. [...], co skutkowało bezprawnym przerzuceniem obowiązków gminy na Skarżących w utrzymaniu drogi wewnętrznej. W tym kontekście należy wskazać, że art. 20 ust. 3 i 5 Planu ustala linie rozgraniczające ul. [...]. Nie jest to jednak ulica położona na działkach Skarżących, gdyż leżą one ok. 150 m na północ od tej ulicy. Plan w tym zakresie w ogóle nie dotyczy działek Skarżących. Niezależnie od powyższego, w świetle art. 10 ust. 1 pkt 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139), w czasie obowiązywania której uchwalono Plan, w planie miejscowym ustala się linie rozgraniczające drogi publiczne. Przepis ten nie przewiduje wyznaczania w planach miejscowych dróg, które nie mają charakteru publicznych. W myśl art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 7, poz. 838 ze zm.) drogi wewnętrzne nie mają charakteru dróg publicznych. Zgodnie z tym uregulowaniem są to szlaki komunikacji, których budowa, utrzymanie i zarządzanie należy do zarządcy terenu, którym nie musi być gmina czy inny podmiot samorządu ani też organ administracji rządowej. W przeciwieństwie do dróg gminnych drogi te mogą, ale nie muszą stanowić własności gminy. Określenie w planie terenu z przeznaczeniem go pod drogę wewnętrzną pozostawałoby w sprzeczności z treścią uprzednio przywołanego art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i w istocie oznaczałoby, że uchwalenie planu zawierającego ten zapis stanowiłoby przekroczenie przez gminę jej uprawnień w decydowaniu o przeznaczaniu terenu w granicach przewidzianych omawianą ustawą. Realizacja drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 6 u.g.n. nie jest celem publicznym, stąd w przypadku braku zgody właścicieli nieruchomości, przez które przedmiotowa droga wewnętrzna miałaby przebiegać, na zbycie tych terenów, urządzenie drogi nie byłoby praktycznie możliwe, bowiem terenu tego nie można by pozyskać przez wywłaszczenie, wobec ograniczeń wynikających z art. 112 i 113 u.g.n. (wywłaszczenie tylko na cele publiczne). Należące do Skarżących drogi wewnętrzne nie zostały zaś zaliczone do dróg publicznych. Ponadto, zasadnie podniósł organ, że podział działki ew. nr [...] nastąpił jeszcze przed wejściem w życie u.g.n., stąd nie wydano decyzji zatwierdzającej podział w trybie art. 98 u.g.n. (dotyczy o tylko dróg publicznych). Przedmiotowe działki nie przeszły więc na własność gminy, lecz są nadal własnością Skarżących. Z kolei brak było podstaw do wszczęcia postępowania w trybie art. 73 ustawy z 1998 r., ponieważ postępowanie wszczęte w tym trybie dotyczące działki ew. nr [...] zakończono decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z [...] listopada 2013 r. o odmowie ustalenia odszkodowania, a dotyczące działek ew. nr [...], [...], [...], [...] zawieszono. Nie ma przy tym znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy działki Skarżących są zakwalifikowane jako rolne. W związku z tym nie doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów u.g.n., Konstytucji ani Konwencji. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).