IV SA/Wa 2188/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. A. w imieniu własnym, oraz małoletnich M. A., R. A. oraz I. A. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Po rozpatrzeniu wniosku cudzoziemca M. A. o nadanie statusu uchodźcy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 40 ust.1 i ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2009r. Nr 189 poz.1472 ze zm.) postanowił umorzyć postępowanie wobec stwierdzenia, że wniosek jest niedopuszczalny. Decyzja obejmowała także małżonkę M. A. oraz jego małoletnie dzieci. W uzasadnieniu wskazano, że M. A. obywatel Federacji Rosyjskiej, deklarujący narodowość czeczeńską, w dniu 10 października 2011 r. złożył po raz trzeci wniosek o nadanie statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując na te same przyczyny ubiegania się o status uchodźcy. Od powyższej decyzji M. A. odwołał się stwierdzając, że nie zgadza się z otrzymaną decyzją i prosi o ponowne przychylne rozpatrzenie jego sprawy. Przy tym nie sformułował żadnych zarzutów, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. Rada do Spraw po rozpatrzeniu odwołania M. A. orzekła o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Rada do Spraw Uchodźców podzieliła stanowisko organu I instancji, że M. A. złożył kolejny wniosek o nadanie statusu uchodźcy oparty na tych samych podstawach. Organ wskazał, że w obrocie prawnym znajduje się ostateczna w administracyjnym toku instancji decyzja Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. o odmowie nadania statusu uchodźcy oraz ochrony uzupełniającej i wydaleniu z terytorium RP wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany. Decyzja ta rozstrzygała ostatecznie sprawę wniosku M. A. o nadanie statusu uchodźcy. Na decyzję Rady cudzoziemiec złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W dniu 21 listopada 2011 r. po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem sygn. akt V SA/Wa 1348/11 skargę odrzucił. Na postanowienie WSA cudzoziemiec wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który po rozpatrzeniu sprawy w dniu 17 lutego 2012 roku postanowił skargę kasacyjną oddalić. Niezależnie od złożonej skargi do WSA w dniu 5 maja 2010 r. cudzoziemiec złożył po raz drugi wniosek o nadanie statusu uchodźcy. Po rozpatrzeniu wniosku Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] sierpnia 2011 roku decyzją Nr [...] umorzył postępowanie na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stwierdzając, że wniosek jest niedopuszczalny. Od decyzji tej wnioskodawca odwołał się do Rady do Spraw Uchodźców, która po rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] września 2011 r. decyzją nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie w dniu 10 października 2011 r. cudzoziemiec złożył po raz trzeci wniosek o nadanie statusu uchodźcy. Składając kolejny wniosek cudzoziemiec oświadczył: " Wyjechałem z kraju pochodzenia, bo bałem się że zabiją mnie i moją rodziną. Pracowałem w kraju pochodzenia jako milicjant. Dopóki władza w Czeczenii nie zmieni się nie chciałbym tam wracać. W kraju pochodzenia również zagraża mi " krwawa zemsta " - chodzi o wypadek samochodowy, w którym zginęła młoda kobieta. Jej rodzina planuje zemstę. (....) ". Wnioskodawca stwierdził również, że w kraju pochodzenia nie był zatrzymany, aresztowany, poddawany przemocy fizycznej, więziony lub skazany wyrokiem sądu. Nie brał udziału w działaniach wojennych i nie prowadzono wobec niego żadnego postępowania sądowego lub administracyjnego. Nie należał do organizacji społecznych, religijnych, politycznych lub etnicznych. Stwierdził, że był prześladowany i poddawany presji psychicznej, jednak nie podał żadnych konkretnych okoliczności tych prześladowań. Organ wskazał, że składając po raz pierwszy wniosek o nadanie statusu uchodźcy w dniu 28 października 2009 r. M. A. złożył następujące oświadczenia: "Przyjechałem do Polski dlatego, że nie mogę przebywać w Czeczenii, gdyż tam grozi mi niebezpieczeństwo utraty życia. " (akta [...], k. 16). Rada stwierdziła, że na podstawie wniesionego odwołania i aktualnych informacji na temat sytuacji w kraju pochodzenia, brak było jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że kolejny wniosek dawał podstawę do wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy. Sytuacja w Czeczenii nie zmieniła się od czasu wydania ostatniej decyzji rozstrzygającej, co do istoty do dnia złożenia ostatniego wniosku oraz do dnia dzisiejszego, w taki sposób, by można było mówić o jej pogorszeniu względem sytuacji cudzoziemca. Nie wskazują na to żadne dostępne opracowania. W związku z tym sytuacja w kraju pochodzenia nie może stanowić nowej podstawy wniosku uzasadniającej obawę strony przed prześladowaniem. Zdaniem Rady do Spraw Uchodźców, cudzoziemiec nie wykazał we wniosku żadnych okoliczności dających podstawę do rozważania nowych podstaw wniosku, a zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 wniosek jest niedopuszczalny, gdy wnioskodawca po otrzymaniu decyzji ostatecznej złożył nowy wniosek oparty na tych samych podstawach. Rada wyjaśniła także, że wniosek o nadanie statusu uchodźcy jest jedynym wnioskiem inicjującym postępowanie w sprawie cudzoziemca którego celem jest przyznanie mu ochrony i dowodzi tego jasno treść art. 23 ust. 1 ustawy, jak i art. 15 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP, z którego wynika, że w warunkach w nim określonych cudzoziemcowi, który nie spełnia warunków do nadania statusu uchodźcy, udziela się ochrony uzupełniającej. Zasadzie określonej w tym przepisie nie przeczy treść art. 23 ust. 2 ustawy, z którego wynika, że wniosek o nadanie statusu uchodźcy rozpatruje się równocześnie jako wniosek o udzielenie ochrony uzupełniającej. Z zestawienia treści art. 15 i 23 ust. 2 ww. ustawy należy wyprowadzić jedynie taki wniosek, że rozpatrywanie wniosku o nadanie statusu uchodźcy równocześnie jako wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej nakłada na organ konieczność rozpoznania takiego wniosku z urzędu, ale tylko w sytuacji, gdy istnieje podstawa rozpoznania wniosku o status uchodźcy. Nie zmienia to jednak zasady rozpoznania wniosku o status uchodźcy. Konsekwencją takiego uregulowania jest obecne brzmienie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP, który stanowi: w przypadku. gdy wnioskodawcy (...) odmawia się nadania statusu uchodźcy, w decyzji orzeka się ponadto o udzieleniu: 1) ochrony uzupełniającej (...) albo 2) zgody na pobyt tolerowany (...). W związku z tym w decyzji o umorzeniu postępowania z powodu niedopuszczalności wniosku, wydanej na podstawie przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy, organy nie orzekają o odmowie nadania statusu uchodźcy i nie mogą zatem znaleźć się w niej rozstrzygnięcia w przedmiocie ochrony uzupełniającej, czy w przedmiocie pobytu tolerowanego, bo nie ma podstaw prawnych do samoistnego rozstrzygania w tym zakresie. W dniu 29 sierpnia 2012r. M. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając decyzji naruszenie przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, iż nie spełnia przesłanek do nadania statusu uchodźcy, ochrony uzupełniającej ani zgody na pobyt tolerowany. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77,art. 80,art.107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nie właściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz dowolna ocenę materiału dowodowego. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Dodatkowo na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik skarżącego adwokat P. L. podniósł, iż organ nie przeanalizował nowych okoliczności podniesionych przez skarżącego we wniosku o nadanie statusu uchodźcy orz nie dokonał rzetelnej analizy sytuacji w kraju pochodzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej p. p. s. a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o powyższe kryteria Sąd rozpoznający niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie z wyraźnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśniono czy zachodziły podstawy do umorzenia przedmiotowego postępowanie na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U z 2009r. Nr 189 poz.1472 ze zm.) Przedmiotem skargi jest decyzja Rady do Spraw Uchodźców utrzymująca w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców umarzającą postępowanie wobec stwierdzenia, że wniosek M. A. o udzielnie statusu uchodźcy jest niedopuszczalny. Podstawę prawną wydanych decyzji stanowił art. 40 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym umorzenie postępowania w przedmiocie udzielenia ochrony jest wynikiem niedopuszczalności wniosku. Jedną z przyczyn uznania wniosku za niedopuszczalny jest wystąpienie przez cudzoziemca z nowym wnioskiem o nadanie statusu uchodźcy, gdy organ odmownie rozpatrzył już takie żądanie, a nowy wniosek został oparty na tych samych podstawach (art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy). W takim wypadku zgłoszony wniosek nie prowadzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do formalnego zakończenia postępowania. Według ustawy jest on niedopuszczalny, a jego nieskuteczność wynika z nadużycia procedury przez cudzoziemca. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 analizowanej ustawy z tego powodu, że nowy wniosek został oparty na tych samych podstawach, wymaga stwierdzenia przez organ nie tylko tego, że cudzoziemiec nie przedstawił we wniosku nowych informacji uzasadniających objęcie go ochroną, ale też tego, że sytuacja w kraju pochodzenia wnioskodawcy nie zmieniła się Orzekające w sprawie organy uznały, że M. A. obywatel Federacji Rosyjskiej, deklarujący narodowość czeczeńską, składając w dniu 10 października 2011 r. po raz trzeci wniosek o nadanie statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej, wskazał na te same przyczyny ubiegania się o status uchodźcy, co w poprzednich wnioskach tj. grożącą mu w kraju pochodzenia "zemstę krwi". Orzekające organy uznały, iż okoliczność ta była podnoszona w poprzednich wnioskach o nadanie statusu uchodźcy. Zauważyć jednak należy na co słusznie zwrócił pełnomocnik skarżącego, iż we wniosku o nadanie statusu uchodźcy skarżący poza powołaniem się na grożącą mu "krwawą zemstę" wskazał także na następującą okoliczność: "grożono mi – dzwoniono do mnie na komórkę i grożono (powód: byłem policjantem, osoby z ugrupowań przestępczych prawdopodobnie do mnie dzwonili)". Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji okoliczność ta nie stanowiła przedmiotu rozważań organu. W ocenie Sądu za uzasadniony uznać należy również zarzut pełnomocnika skarżącego, iż organ w bardzo ogólny sposób odniósł się do kwestii sytuacji w kraju pochodzenia skarżącego, stwierdzając jedynie iż sytuacja w Czeczenii nie zmieniła się od czasu wydania ostatniej decyzji rozstrzygającej, co do istoty do dnia złożenia ostatniego wniosku oraz do dnia dzisiejszego, w taki sposób, by można było mówić o jej pogorszeniu względem sytuacji cudzoziemca. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia z dnia 24 lutego 2011 r. sygn.akt II OSK 557/10 ONSAiWSA 2011/6/130, w którym wskazano, że okoliczności przytoczone przez cudzoziemca jako powód wystąpienia z żądaniem ochrony stanowią dla organu źródło informacji o okolicznościach faktycznych sprawy i ukierunkowują jego czynności wyjaśniające. W razie złożenia kolejnego wniosku jednak nie można ich traktować jako podstawy określenia podobieństwa (identyczności) wniosków. Ustalenie podobieństwa bowiem wiąże się ze stwierdzeniem, że wyjaśnienia cudzoziemca występującego z nowym wnioskiem są w zakresie przyczyn udzielenia ochrony tożsame z okolicznościami, jakie zostały uwzględnione jako podstawa faktyczna sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 analizowanej ustawy podstawy sformułowania kolejnego wniosku podlegają porównaniu nie tyle z informacjami, jakie wynikały z treści poprzedniego wniosku, ile z faktami relewantnymi dla przyznania cudzoziemcowi ochrony, które zostały ustalone w toku poprzedniego postępowania. Istotny jest tu wzgląd na zasady dokonywania w procedurze administracyjnej ustaleń faktycznych stanowiących podstawę decyzji. Podstawy faktycznej sprawy administracyjnej nie można sprowadzić do treści wyjaśnień strony, ponieważ nie tylko ulegają one modyfikacjom czy też uzupełnieniu, ale także podlegają z urzędu ocenie organu wynikającej z konieczności wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Organ administracji nie jest związany wskazaną we wniosku podstawą faktyczną i przedstawioną przez cudzoziemca oceną prawną, nie da się więc przeprowadzić oceny identyczności (tożsamości) spraw administracyjnych przez porównanie dwu wniosków inicjujących te postępowania. Na podstawę faktyczną wniosku składają się informacje odnoszące się do indywidualnej sytuacji cudzoziemca oraz sytuacji w kraju jego pochodzenia. Rozważania porównawcze organu badającego, czy wniosek został oparty na tych samych podstawach, wymagają dokonania ustaleń, których przedmiotem będzie określenie tożsamości każdego z elementów stanu faktycznego. Z powyższego obowiązku nie zwalnia organu ograniczenie się przez cudzoziemca do zamieszczenia we wniosku informacji dotyczących jedynie uwarunkowań osobistych. Sytuacja w kraju pochodzenia cechuje się zawsze dynamiką, którą organ rozpatrujący ponowny wniosek jest zawsze obowiązany ocenić pod kątem tego, czy informacje zebrane w poprzednim postępowaniu na temat sytuacji panującej w kraju ojczystym cudzoziemca nie stały się nieaktualne. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Przy ponownej ocenie wniosku skarżącego o nadanie skarżącemu statusu uchodźcy organ rozważy, czy wystąpiły w sprawie nowe okoliczności, wpływające na uzyskanie przez cudzoziemca statusu uchodźcy. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Jednocześnie Sąd postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie przepisu art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust.1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 02.163.1348 z późn. zm.).