IV SA/Wa 219/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego M. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Minister Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia M. L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] czerwca 2010 r., którym nie uzgodniono realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni kopanej na działce o numerze ewidencyjnym [...] oraz zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości K., gmina K. na terenie otuliny [...] Parku Narodowego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Środowiska przedstawił następujący stan sprawy. Wójt Gminy K. zwrócił się do Dyrektora [...] Parku Narodowego z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyżej opisanego przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Dyrektor Parku odmówił uzgodnienia w/w projektu decyzji. Rozpatrując zażalenie M. L. na powyższe postanowienie Minister Środowiska wskazał, że przedsięwzięcie, którego dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zlokalizowane jest na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości K., gmina K. położonej na terenie otuliny [...] Parku Narodowego. Dla działki tej nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Za zagrożenie zewnętrzne, uznaje się czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów lub składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swe źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej. W przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie ma lokalizacja działki nr [...] w odniesieniu do granic [...] Parku Narodowego (bezpośrednio przy granicy) i będzie dla tego obszaru stwarzać znacznie większe zagrożenie niż przedsięwzięcie zlokalizowane w oddaleniu od granic obszaru chronionego. Obecnie teren działki jest użytkowany jako pastwisko z grupami zadrzewień i zakrzewień. Teren zachowuje ciągłość przyrodniczą z sąsiadującymi ekosystemami parku, zajętymi przez zespół roślinny – nadrzeczna olszyna górska. Siedlisko to charakteryzuje się wysokim poziomem wód gruntowych i należy do najbogatszych lasów pod względem florystycznym w Polsce. W związku z łącznością siedlisk (choćby poprzez wody gruntowe) oraz przyjętymi w projekcie decyzji rozwiązaniami dotyczącymi zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania ścieków, organ stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie będzie stanowiło zagrożenie zewnętrzne dla chronionych zasobów przyrodniczych, o których mowa w art. 5 ust. 29 ustawy o ochronie przyrody. Pobór wody może przyczynić się obniżenia ich poziomu, co może spowodować zanikanie cennych (chronionych w związku z występowaniem w obszarze chronionym) gatunków wrażliwych na niedobór wody. Ponadto, w procesie oczyszczania ścieków nie są one oczyszczone w 100 % co powoduje, że do środowiska naturalnego poprzez wody powierzchniowe i gruntowe będzie trafiała pewna ilość biogenów, co w przypadku długotrwałego oddziaływania (stałe zamieszkiwanie na danym terenie) spowoduje ich kumulację w ekosystemie i może doprowadzić do zamiany szaty roślinnej w części parku, na chronionych siedliskach. Bez znaczenia – zdaniem organu – jest plan remontu drogi graniczącej z działką inwestora. Bezsprzecznie ruch na drodze będzie oddziaływał negatywnie na przyrodę parku, to jednak nie będzie on stały, w przeciwieństwie do stałego przebywania w pobliżu granic parku, w związku z zamieszkiwaniem na danym terenie. Ponadto w odległości 1000 m od planowanego przedsięwzięcia gniazduje orlik krzykliwy i uwzględniając fakt wykorzystywania terenów otwartych działki [...] oraz terenów z nią sąsiadujących jako żerowisk, zasadne jest przyjęcie – zdaniem organu – że planowane przedsięwzięcie będzie stanowiło zagrożenie zewnętrzne w myśl art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody. Zabudowa obszaru dotychczas otwartego i stałe przebywanie tam ludzi może uniemożliwić wyprowadzanie potomstwa orlika krzykliwego, który jest gatunkiem rzadkim podlegającym ścisłej ochronie. Jednocześnie organ wskazał, że otuliny parku narodowego nie można utożsamiać z obszarem samego parku. Otulina nie jest bowiem formą ochrony przyrody w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody. Fakt, że zakazy wyspecyfikowane w art. 15 ust. 1 w/w ustawy dotyczą wyłącznie obszaru parku narodowego, nie oznacza, że w jego otulinie brak jest jakichkolwiek ograniczeń dotyczących wykonywania prawa własności ponieważ sam ustawowo określony cel otuliny stanowi taką właśnie podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania prawa własności nieruchomości położonych w otulinie, dla zapobieżenia zniweczenia jej ustawowego celu. Ustawowe umocowanie dyrektora parku narodowego do uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy służy konieczności uwzględnienia tych wszystkich prawnie określonych uwarunkowań przyrodniczych, które dają podstawę do rekonstruowania prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości ze względu na ustawowo zdefiniowane cele i środki ochrony przyrody, której to rekonstrukcji tych norm, w odniesieniu do parku narodowego i jego otuliny, dokonuje dyrektor parku narodowego, jako właściwy do realizacji ustawowych zadań z zakresu tej formy ochrony przyrody. Jako całkowicie niezasadny uznał organ zarzut dotyczący naruszenia art. 52 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo do swobodnego przemieszczania się i wyboru miejsca zamieszkania nie jest prawem nieograniczonym. Organ wskazał, że co do zasady nie sprzeciwia się budownictwu mieszkaniowemu zapewniającemu zaspokojenie potrzeb bytowych właścicieli nieruchomości, jednak przedstawiony projekt musi uwzględniać wymagania ochrony środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Środowiska złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał stan faktyczny i prawny sprawy, podnosząc w szczególności, że organy administracji sztucznie bez poparcia swego stanowiska rzeczową argumentacją odrywają status urbanistyczny działki skarżącego od statusu wsi K., która cała graniczy z [...] Parkiem Narodowym, a w konsekwencji ignorują specyfikę położenia tej wsi. Zdaniem skarżącego organ wskazując na pozaustawowe kryteria oceny aktywności i wpływu człowieka na przyrodę na terenie graniczącym z otuliną parku, nie wykazał rzeczywistego ewentualnego wpływu przyszłej inwestycji na przyrodę. Zdaniem skarżącego nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca "zewnętrznego oddziaływania", dopuszczalna jest tylko wykładnia ścisła ustawowej przesłanki. Minister wbrew oczywistym faktom i doświadczeniu życiowemu przyjął, że ruchliwa droga publiczna bezpośrednio przebiegająca z [...] Parku Narodowego nie wywiera zewnętrznych zagrożeń na otulinę parku, a działka siedliskowa skarżącego stanowi większe zagrożenie dla otuliny parku niż droga powiatowa. Gdyby przyjąć sposób rozumowania, zaprezentowany w kwestionowanych przez skarżącego postanowieniach to należałoby uznać, że w ogóle istnienie wsi K. jako całości jest nie do pogodzenia z ochroną [...] Parku Krajobrazowego. Należałoby zatem uznać, że we wsi K. nikt nie powinien się już osiedlać, a wszelkie działania infrastrukturalne na jej terenie powinny być powstrzymane. Podsumowując skarżący wskazał, że jako osoba, która wybrała ekologiczny styl życia – czego dowodzą zaproponowane warunki zabudowy – natrafiła na opór ze strony, która powinna być zainteresowana tym, aby w otoczeniu parku mieszkały osoby wyczulone na walory krajobrazowe parku narodowego. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. wydane zostało na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), stosownie do którego dyrektor parku narodowego dokonuje uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w trybie art. 106 kpa, w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny. Teren inwestycji znajduje się w na obszarze otuliny [...] Parku Narodowego. Ustawa o ochronie przyrody wyczerpująco reguluje różnorodne aspekty tworzenia i funkcjonowania parku narodowego. Park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, na którego ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Ustawodawca ustanowił różnego rodzaju zakazy obowiązujące na terenie parku, w tym zakaz budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych. Na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku narodowego (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). W ustawie o ochronie przyrody nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych, tak jak w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego w art. 15 ustawy o ochronie przyrody, to nie oznacza to, że brak jest jakichkolwiek ograniczeń dotyczących zabudowy na tym terenie. Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. Zgodnie z art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody otulina oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Zagrożenia zewnętrzne to czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody). Mając na uwadze cel otuliny, wynikający z definicji legalnej otuliny, przyjąć należy że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Natomiast o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny. Przede wszystkim otulina jest formą przejściową pomiędzy parkiem narodowym, obszarem objętym ścisłą regulacją dopuszczonych zachowań, a terenem który nie podlega ochronie ze względu na walory przyrodnicze. Nie stanowi ona wartości chronionej samej w sobie lecz służy zabezpieczeniu parku przed zagrożeniami zewnętrznymi. Wobec powyższego nie może ona podlegać analogicznym ograniczeniom takim jakie dotyczą parków. W tej sytuacji podstawową kwestią z punktu widzenia oceny, czy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji są zgodne z prawem, jest to, w oparciu o jakie przesłanki (kryteria) organy orzekające w przedmiocie uzgodnień winny były formułować wnioski odnośnie dopuszczalności lub niedopuszczalności realizacji inwestycji w otulinie parku narodowego. W ocenie Sądu kryterium takie stanowi zgodność charakteru inwestycji z celem ustanowienia otuliny. Przyjąć zatem należy, iż w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Mając powyższe na względzie wobec braku bezwzględnego zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych na terenie otuliny parku narodowego wskazać należy, że organ nie dokonał prawidłowej analizy projektu decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, że teren zamierzenia inwestycyjnego o powierzchni 5 arów ograniczony do zachodniej części działki, która ma powierzchnię o wielkości blisko 1 ha położony jest bezpośrednio przy drodze powiatowej. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że forma architektoniczna winna nawiązywać do tradycyjnej zabudowy lokalnej występującej w rejonie B. oraz należy wykorzystywać naturalne lokalne materiały (drewno, kamień) do wykończenia elewacji budynku. Ma to szczególne znaczenie również w kontekście dotychczasowej zabudowy wsi K. Obowiązkiem organu uzgodnieniowego było jednak wskazanie w jaki sposób przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie otuliny może bezpośrednio oddziaływać na wskazane formy przyrody i co przesądziło o braku możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny. W ocenie Sądu ustalenia organu w tym zakresie są bardzo ogólnikowe. Organy powołały się na stanowisko Prezydium Rady Naukowej [...] Parku Narodowego z dnia [...] marca 2007 r. dotyczące projektu zabudowy mieszkaniowej na terenie otuliny [...] Parku Narodowego. Stanowisko to jest ogólnikowe, odnosi się przede wszystkim do terenu samego [...] Parku Narodowego, a nie jego otuliny i jako wydane 2007 r., a więc 3 lata przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez M. L. nie odnosi się do inwestycji będącej przedmiotem uzgodnienia. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd - działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zwrot uiszczonego wpisu sądowego (który w niniejszej sprawie wynosił 100 zł), a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie przepisu art. 205 § 2 p.p.s.a.