IV SA/Wa 2191/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu odwołania H. E. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta P. z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie wymeldowania H. E. oraz jej małoletniej córki M. E. z pobytu stałego z lokalu nr [...] położonego na os. [...] w P. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta P. z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie wymeldowania H. E. oraz jej małoletniej córki M. E. z pobytu stałego z lokalu nr [...] położonego na os. [...] w P. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Prezydent P. wydał opisaną powyżej decyzję. Decyzja została doręczona stronom i na skutek niewniesienia odwołania stała się ostateczna. Pismem z dnia 18 stycznia 2010 r. H. E. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta P. z dnia [...] listopada 2009 r., wskazując na rażące naruszenie prawa polegające na nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym oraz błędnym zastosowaniu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta P. z dnia [...] listopada 2009 r. Odwołanie od tej decyzji do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosła H. E. wskazując, że nie została zrealizowana przesłanka dobrowolności opuszczenia lokalu a orzeczenie oparto na fałszywych zeznaniach J. Z. Rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody [...] i stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta P. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że organ prowadzący postępowanie meldunkowe obowiązany jest wyjaśnić czy opuszczenie miejsca pobytu ma charakter dobrowolny i trwały i w tym zakresie miał obowiązek zebrać w sprawie takie dowody, które pozwoliłyby w sposób obiektywny stwierdzić czy H. E. oraz jej małoletnia córka M. E. trwale i dobrowolnie opuściły lokal nr [...] położony na os. [...] w P. Szczegółowa analiza dowodów, na których oparł się Prezydent P., zdaniem Ministra prowadzi do wniosku, że zeznania stron odnośnie charakteru opuszczenia lokalu wzajemnie się wykluczały, a także pojawiła się znacząca rozbieżność dotycząca daty opuszczenia lokalu. Ponadto organ gminy nie ustalił okoliczności zamieszkania H. E. oraz jej małoletniej córki M. E. w lokalu Nr [...]. A położonym przy ul. [...] w P., czy tam wymienione mają swoje centrum życiowe. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do stwierdzenia czy opuszczenie lokalu miało charakter dobrowolny. Błędnie zdaniem organu, Prezydent P. uznał, że niepodjęcie przez stronę skutecznych działań mających na celu przywrócenie naruszonego posiadania jest równoznaczne z opuszczeniem lokalu w sposób dobrowolny i trwały. Zdaniem Ministra, Prezydent P. nie mógł dokonać oceny charakteru opuszczenia lokalu na podstawie powyższej okoliczności tym bardziej, że sąd cywilny zwrócił H. E. pozew o przywrócenie naruszonego posiadania, gdyż w/w nie wniosła opłaty od pozwu. Wydając decyzję na podstawie materiału dowodowego uniemożliwiającego ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym dobrowolności opuszczenia lokalu, organ gminy naruszył przepisy art. 7 i 77 kpa. Konkludując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie podzielił stanowiska Wojewody [...], który uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta P. Zdaniem Ministra, rażące naruszenie prawa przez Prezydenta P. polega na nieustaleniu okoliczności opuszczenia przez zainteresowane osoby przedmiotowego lokalu, a co za tym idzie wydanie decyzji w oparciu o niewyjaśniony stan faktyczny. Wojewoda [...] nie dokonał dogłębnej analizy materiałów zgromadzonych w toku postępowania prowadzonego przez organ gminy w sprawie wymeldowania H. E. oraz jej małoletniej córki M. E. z pobytu stałego. Ponadto Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. pominął w postępowaniu jedną ze stron, a mianowicie właściciela lokalu nr [...] położonego na os. [...] w P. J. Z. J. Z. posiada tytuł prawny do przedmiotowego lokalu i związku z powyższym powinien być uznany za stronę również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta P. z dnia [...] listopada 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zapewnił tej stronie udział w postępowaniu przez doręczenie niniejszej decyzji. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. Z. W skardze skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i podkreślił prawidłowość decyzji Prezydenta P. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wymienionej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w takim właśnie zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżonej decyzji należy postawić zarzut naruszenia prawa procesowego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 kpa. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r, I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje zatem tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie wykazane wystąpienie przyczyny nieważności wymienionej w art.156 § 1 kpa. Zgodnie z art.156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższego wynika, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej bada się nie wszystkie uchybienia kwestionowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym wymienione w art.156 § 1 kpa. Nie jest zatem tak, że wnioskowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej w administracyjnym postępowaniu zwyczajnym (w niniejszej sprawie taką decyzją jest decyzja Prezydenta P. z dnia [...] listopada 2009 r., orzekająca o wymeldowaniu H. E. oraz jej małoletniej córki M. E. z pobytu stałego z lokalu nr [...] położonego na os. [...] w P.) ma doprowadzić do ponownego wszechstronnego rozpatrzenia (tym razem nie przez organ orzekający w postępowaniu zwyczajnym, a przez organ nadzorczy) materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwyczajnym pod kątem tego, czy spełnione zostały przesłanki do nałożenia na stronę praw lub obowiązków administracyjnoprawnych. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wymeldowującej z lokalu nie ma zatem na celu powtarzania postępowania zwyczajnego, tj. kompleksowego badania czy przesłanki do wymeldowania wystąpiły, czy też nie. Postępowanie to ma na celu wyłącznie zbadanie, czy przy wydawaniu decyzji o wymeldowaniu nie dopuszczono się uchybień, o których mowa w art.156 § 1 kpa. H. E. podnosi, że wraz z małoletnią córką M. E. została wymeldowana ze spornego lokalu w sytuacji, w której ustawowe przesłanki do wymeldowania nie zostały spełnione. Zarzuciła zatem wydanie decyzji o wymeldowaniu z rażącym naruszeniem prawa, tj. z kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art.156 § 1 pkt 2 kpa. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). Wskazać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa oraz doktryny prawa rażące naruszenie dotyczy w szczególności przepisów prawa materialnego, niemniej może się odnosić także do przepisów postępowania administracyjnego. W związku z uwagami poczynionymi wcześniej wskazać należy, że przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w związku z rażącym naruszeniem prawa nie jest wystąpienie jakiegokolwiek uchybienia przy jej wydawaniu (nawet gdyby uchybienie to niosłoby za sobą istotne konsekwencje), ale wystąpienie uchybienia, która można określić jako rażące. Oceniając całokształt zgromadzonego materiału dowodowego Prezydent P. stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wyczerpane zostały przesłanki zawarte w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a mianowicie: opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego oraz niedopełnienie obowiązku wymeldowania się uzasadniające podjęcie decyzji o wymeldowaniu. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że H. E. wraz z małoletnią córką M. opuściły przedmiotowy lokal. W tym zakresie organ nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Prawidłowo i bezsprzecznie z regułami postępowania, ustalony stan faktyczny sprawy wyczerpuje normę art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Ustalono, że H. E. oraz małoletnia M. E. opuściły bez wymeldowania lokal nr [...] na os. [...] w P. Fakt ten - w ocenie Prezydenta P. - został potwierdzony w podaniu i zeznaniu J. Z., piśmie Komisariatu Policji P. z dnia 14 października 2009 r. oraz częściowo w zeznaniach p. H. E. Także oględziny przedmiotowego lokalu, przeprowadzone w dniu 16 października 2008 r. potwierdziły, że nie ma w nim rzeczy, które mogłyby świadczyć o stałym pobycie H. E. i jej córki M. Pozostają bez znaczenia dla rozstrzygania w sprawie o wymeldowanie, kwestie konfliktu rodzinnego, które to okoliczności podnosiła w pismach H. E. H. E. złożyła w toku postępowania administracyjnego szereg dokumentów potwierdzających stan chorobowy jej oraz córki, jednakże obowiązkiem organu oceniającego pod względem nieważności decyzję Prezydenta P. była ocena tylko przesłanek do wymeldowania, a powyższe kwestie nie mają znaczenia. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domagała się H. E. odpowiada warunkom określonym w art. 107 kpa. Zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zostało prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym, co ma szczególne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa. Sąd - w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - uznał za błędne stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazujące, że Prezydent P. naruszył art. 7 i art. 77 kpa W ocenie Sądu możliwe jest w tylko w szczególnych wypadkach stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów o charakterze proceduralnym, w tym art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. Byłoby to możliwe gdyby np. organ administracji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego lub orzekł całkowicie odmiennie niż wynikałoby to wprost z materiału dowodowego. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja jednak nie miała miejsca. Prezydent P. dokonał ustaleń faktycznych i nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów. Nie sposób w tej sytuacji uznać, iż w postępowaniu zwykłym organ administracji rażąco naruszył art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.