IV SA/Wa 2191/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę Pismem z dnia [...] marca 2011 r., Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] B., zwrócił się do [...] Konserwatora Zabytków z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] w obrębie [...]- [...]-[...]przy ul. [...]oraz budowie zjazdu z drogi kategorii gminnej ul. [...], działka nr ew. [...] z obrębu [...]- [,,,]-[,,,], na terenie B. w [...]-[...]-[...]w W. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, [...] Konserwator Zabytków postanowieniem Nr [...] , z dnia [...].03.2011 r., odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu ww. postanowienia, organ pierwszej instancji stwierdził, że planowana inwestycja wiąże się z likwidacją budynku z okresu powstania osiedla i zaburzy historyczne rozplanowanie osiedla poprzez lokalizację nowego obiektu w miejscu wskazanym na mapie zasadniczej, zamiast w narożniku parceli u zbiegu ulic. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w wyniku rozpatrzenia zażalenia na powyższe postanowienie [...] Konserwatora Zabytków, postanowieniem z dnia[...] sierpnia 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wskazał, że niezbędne jest jednoznaczne określenie wpływu planowanej inwestycji na wartości zespołu budowlanego osiedla B. [...] Konserwator Zabytków postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2011 r., ponownie odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w wyniku rozpatrzenia zażalenia na powyższe postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...]września 2011 r., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. [...] Konserwator Zabytków nr [....] z dnia [...] 01.2012 r., znak: [...], po raz trzeci odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ pierwszej instancji wskazał, że niezgodna z pierwotną koncepcją planistyczną lokalizacja budynku przy ul. [...] odpowiada jednak przyjętemu ostatecznie rozwiązaniu urbanistycznemu, zgodnie z którym budynki na większych obszarowo od reszty działek działkach narożnych lokalizowano bliżej zewnętrznych ich granic. Jedyne odstępstwo z tej fazy kształtowania osiedla B. stanowi lokalizacja budynku przy ul. [...]. Ponadto organ ten ponownie ocenił, że wartości indywidualne budynku przy ul. [...], a w szczególności jego walor autentyzmu, przesądzają o niedopuszczalności uzgadnianej inwestycji. Na powyższe postanowienie, z zachowaniem ustawowego terminu, zażalił się M. T., reprezentowany przez pełnomocnika P.A. Strona zarzuciła organowi pierwszej instancji między innymi, nieuwzględnienie wszystkich uwag organu zażaleniowego, naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującej analizy dokumentacji zgromadzonej w toku prowadzonego postępowania, a w efekcie bezzasadną odmowę uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji oraz naruszenie zasady proporcjonalności poprzez nadmierne ograniczenie możliwości inwestycyjnych na przedmiotowej działce. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu zażalenia M.T., reprezentowanego przez pełnomocnika P.A., na postanowienie nr [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2012 r., nie uzgadniające decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] w obrębie [...]- [...]-[...]przy ul. [...]oraz budowie zjazdu z drogi kategorii gminnej ul. [...], działka nr ew. [...] z obrębu [...]- [,,,]-[,,,], na terenie B. w W. - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568, ze zm.), art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 §1 pkt 1, w związku z art. 144 k.p.a. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonując analizy przedstawionego projektu decyzji, w kontekście wymogów konserwatorskich dla tego terenu, po raz kolejny stwierdził, że wskazane parametry zabudowy takie jak: gabaryty obiektu, kształt dachu, wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na dopuszczalnym poziomie budowlanego zainwestowania, mieszczącym się w przedziale 25-30%, są dopuszczalne z konserwatorskiego punktu widzenia, wpisując projektowaną inwestycję w istniejący układ urbanistyczny osiedla B. Jednocześnie organ stwierdził, iż z uwagi na fakt, że organy konserwatorskie zobowiązane są do ochrony wartości zabytków, a nie koncepcji planistycznych, nowy budynek powinien zostać zlokalizowany w miejscu istniejącego obecnie budynku mieszkalnego z lat 30 XX wieku. Wprawdzie, co zaznaczono uprzednio, decyzja o warunkach zabudowy, przedstawiana do uzgodnienia przez organ konserwatorski, przesądza jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce, musi jednak' w sposób jednoznaczny ustalić nieprzekraczalną linię zabudowy. Organ wskazał, że w przedstawionym projekcie decyzji nieprzekraczalna linia zabudowy dla opiniowanej inwestycji została wyznaczona w skorygowanym załączniku nr 2 b przesłanym organowi pierwszej instancji pismem z dnia [...].02.2011r. Zdaniem Ministra jednak na załączniku tym nie wskazano prawidłowo nieprzekraczalnej linii zabudowy dla całego obszaru inwestycji oznaczonego literami A-B-C-D-E-F-G-H-l, a jedynie dla wschodniego fragmentu tego obszaru od strony ulicy [...]. Wobec faktu, że na obecnym etapie dokładna lokalizacja projektowanego budynku nie jest rozstrzygana, a jednocześnie ze stanowiska konserwatorskiego jedyną dopuszczalną lokalizacją, jest lokalizacja w miejscu zgodnym z historycznym rozplanowaniem zabudowy na działce nr ew.[...], kluczowego znaczenie ma prawidłowe wyznaczenie w uzgadnianym projekcie decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy, uwzględniającej historyczny ład urbanistyczny obowiązujący na tym obszarze. Organ podkreślił, że historyczna linia zabudowy dla ulicy [...] przebiega po łuku, a nie po linii prostej. A zatem wobec znacznej szerokości działki nr [...] od strony ulicy [...], bez prawidłowego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla całego obszaru inwestycji, przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji nie może zostać zaakceptowany ze stanowiska konserwatorskiego. Jednocześnie przyznał rację [....] Konserwatorowi Zabytków, że lokalizacja budynku wolnostojącego na działce nr [...] powinna odpowiadać nie pierwotnym zamierzeniom planistów z początku lat 30. XX wieku, lecz zrealizowanej ostatecznie koncepcji, w której budynki mieszkalne na narożnych, wyraźnie większych od reszty, działkach, lokalizowano w skrajnym zewnętrznym narożniku tych działek w ustalonej odległości od ich granic. W ocenie Ministra budynek z lat 30 XX wieku przy ul. [...]nie stanowi szczególnie cennego i podlegającego priorytetowej ochronie ze strony służb konserwatorskich składnika układu urbanistycznego oraz zespołu budowlanego osiedla B. Budynku nie umieszczono w wykazie budynków przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Organ stwierdził, że budynek przy ul. [...]nie jest obiektem unikalnym, a w wyniku dokonanych przekształceń, przede wszystkim zacierającego jego drewnianą konstrukcję otynkowania, budynek ten stracił walor przykładu reprezentatywnego dla chronionego zespołu budowlanego. Należy zatem poddać w wątpliwość merytoryczne uzasadnienie odmowy uzgodnienia rozbiórki budynku istniejącego obecnie na przedmiotowej działce, jakie sformułował [...] Konserwator Zabytków. Reasumując, w ocenie organu zażaleniowego, projekt decyzji, z uwagi na wadliwe wskazanie przez organ główny istotnego dla ochrony konserwatorskie tego obszaru parametru, jakim jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, nie może zostać zaakceptowane przez organ ochrony zabytków. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. M.T. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata P.A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art 53 ust. 4 punkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; u.p.z.p.) w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków I opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych Innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474; nowel, u.o.z.) oraz art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. {Dz. U, Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez niesłuszną i błędnie umotywowaną odmowę uzgodnienia projektu decyzji 0. warunkach zabudowy dla Inwestycji, prowadzącą do nadmiernego ograniczenia możliwości zabudowy (naruszenia zasady proporcjonalności) oraz nadużycia kompetencji, b) art. 3 punkt 12 i 13 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; u.o.z.), poprzez błędną rekonstrukcję zasad ochrony zabytkowego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego osiedla B., 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; k.p.a.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 7 w zw. z art. 77§1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego oraz nieustosunkowanle się do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków, b) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, c) art. 138 §1 punkt 2 w z art. 144 k.p.a., poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia [...] Konserwatora Zabytków. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Zdaniem skarżącego Minister ograniczył się przede wszystkim do oceny prawidłowości wydania rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji i nie wykazał w sposób przekonujący, że realizacja inwestycji, wprost nawiązująca do koncepcji architektonicznej w przeważającej mierze zrealizowanej na terenie chronionego osiedla, jest sprzeczna z interesem społecznym. Nie zrobił tego również organ I instancji, którego rozstrzygnięcie Minister utrzymał w mocy. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie jest również jasne, jakie rozwiązania architektoniczno - urbanistyczne są przez organy konserwatorskie akceptowalne. Wręcz przeciwnie, informacje zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia prowadzą do wniosków wzajemnie sprzecznych. Z jednej bowiem strony Minister wskazuje, że "nowy budynek winien zostać zlokalizowany w miejscu istniejącego obecnie budynku mieszkalnego z lat 30 XX w." (s. 4). Z drugiej strony jednakże, wcale nie opowiada się on jednoznacznie za dopuszczalnością rozbiórki w/w istniejącego obecnie budynku mieszkalnego, poddając jedynie "w wątpliwość merytoryczne uzasadnienie odmowy nieuzgodnienia" w/w rozbiórki przez [...] Konserwatora Zabytków (s. 5). Zdaniem skarżącego jego stanowisko jest zatem wewnętrznie sprzeczne. Dodatkowo swoje stanowisko skarżący przedstawił w piśmie procesowym z dnia 12 października 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. , poz. 270 ze zm.). Oceniając zaskarżone postanowienie w oparciu o powyższe kryteria Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymując postanowienie [...] Konserwatora Zabytków, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr ew. [...] w obrębie [...]- [...]-[...]przy ul. [...] na terenie B. w W. nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. W opinii Sądu, poczynione przez organ zarówno I jak i li instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez ten organ ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.). Nie doszło również do naruszenia praw skarżących jako strony toczącego się postępowania. Stosownie do treści art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 tej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z faktu, że przedmiotowy budynek położony w W. przy ul. [...], stanowi element układu urbanistycznego i zespołu budowlanego osiedla B., ujętego w wykazie zabytków nieruchomych przeznaczonych do wskazania w gminnej ewidencji zabytków, spełniającym wymogi art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010 Nr 75, poz. 474). Rolą organów konserwatorskich jako organów uzgadniających było zatem dokonanie oceny zamierzenia określonego w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez pryzmat obowiązujących przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz walorów zabytkowego obszaru czy obiektu. Stosownie do treści art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg, natomiast historyczny zespół budowlany (art. 3 pkt 13) stanowi powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Ochrona historycznego zespołu budowlanego polega na zachowaniu najcenniejszych elementów tego zespołu, wyodrębnionych ze względu na wspólne cechy, formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Istotne dla zachowania walorów zabytkowych historycznego zespołu budowlanego jest utrzymanie spójnego wyglądu całego zespołu pod względem kompozycji i wystroju elewacji jego elementów czy zachowanie jednolitości użytych materiałów. A zatem, na obszarze układu urbanistycznego i zespołu budowlanego B. ochronie i opiece podlegają przede wszystkim układ przestrzenny osiedla, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność miedzy zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią oraz powtarzalność form architektonicznych w tym pierwotnych rozwiązań technologicznych i materiałowych w obrębie chronionego zespołu budowlanego. Minister Kultury odmawiając uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [...] stwierdził, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji z uwagi na wadliwe wskazanie przez organ główny istotnego dla ochrony konserwatorskie tego obszaru parametru, jakim jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, nie może zostać zaakceptowane przez organ ochrony zabytków. Mogłoby to bowiem skutkować realizacją inwestycji godzącej w wartości chronionego układu urbanistycznego i zespołu zabudowy osiedla B.. W ocenie Sądu organ nie przekroczył przyznanych mu uprawnień stwierdzając, iż prawidłowe wyznaczenie w niniejszej sprawie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla całego obszaru inwestycji oznaczonego literami A-B-C-D-E-F-G-H-l, jest konieczne z punktu widzenia konieczności ochrony układu urbanistycznego. Organ wyjaśnił, że historyczna linia zabudowy dla ulicy [...] przebiega po łuku, a nie po linii prostej. A zatem wobec znacznej szerokości działki nr [...] od strony ulicy [...], bez prawidłowego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla całego obszaru inwestycji, przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji nie może zostać zaakceptowany ze stanowiska konserwatorskiego. Jednocześnie organ wskazał na konieczność usytuowania planowanej inwestycji w miejscu gdzie zlokalizowany jest drewniany budynek mieszkalny wzniesiony w latach 30 XX wieku oraz drewniany garaż. Jak wynika z akt budynek mieszkalny został wtórnie otynkowany, rozbudowany o werandę, a jednocześnie jego więźba dachowa uległa istotnemu osłabieniu, co spowodowało załamanie się połaci dachowych w centralnej części, wraz z fragmentarycznym zawaleniem się Komina. Organ zauważył także, że na osiedlu B. nadal zachowanych jest szereg budynków "typu-B", w ich pierwotnym kształcie jak i do pewnego stopnia przekształconych (poprzez rozbudowę, wtórne otynkowanie, lub obłożenie sidingiem), w bardzo dobrym stanie technicznym. Kilka budynków "typ-B" zachowanych w najcenniejszym, pierwotnym kształcie, jest obecnie niezamieszkałych, co skutkuje ich wzmożonym niszczeniem. Budynki te bez wątpienia reprezentują wyższe wartości zabytkowe, jako składniki chronionego zespołu budowlanego osiedla B., niż budynek przy ul. [...]. Zdaniem organu zatem budynek z lat 30 XX wieku przy ul. [...]nie stanowi szczególnie cennego i podlegającego priorytetowej ochronie ze strony służb konserwatorskich składnika układu urbanistycznego oraz zespołu budowlanego osiedla B. potwierdził również organ pierwszej instancji, nie umieszczając tego obiektu indywidualnie w wykazie budynków przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Budynek przy ul. [...]nie jest obiektem unikalnym, a w wyniku dokonanych przekształceń, przede wszystkim zacierającego jego drewnianą konstrukcję otynkowania, budynek ten stracił walor przykładu reprezentatywnego dla chronionego zespołu budowlanego. Wobec powyższego zdaniem Sądu nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie nie jasne, jakie rozwiązania architektoniczno - urbanistyczne są przez organy konserwatorskie akceptowalne. W ocenie Sądu z treści zaskarżonego postanowienia wynika, iż warunkiem uzgodnienia planowanej inwestycji jest prawidłowe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla całego obszaru inwestycji co pozwoli na zachowanie historycznej linii zabudowy dla ulicy [...] która przebiega po łuku, a nie po linii prostej oraz że nowy budynek powinien zostać zlokalizowany na działce nr [..] w miejscu istniejącego obecnie budynku mieszkalnego z lat 30 XX wieku. Mając na uwadze powyższe Sąd działając n a podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.