IV SA/Wa 2198/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Asesor WSA Marian Wolanin, Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 2198/07 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia (...) sierpnia 2007 r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", po rozpatrzeniu odwołania R. sp. z o.o. (dawniej I. sp. z o.o.) od decyzji Prezydenta W. z dnia (...) maja 2007 r. Nr (...), odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku wielorodzinnego mieszkalnego z garażem podziemnym na działkach nr ew.(...), (...), (...), (...) obręb (...) oraz części działki nr ew.(...) i (...) obręb (...) położonych w rejonie ulicy (...) i ulicy (...) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, iż organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy, powołując się na to, iż parametry, cechy i wskaźniki planowanej inwestycji odbiegają od tych które występują w terenie analizowanym zarówno w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej, jak i wielorodzinnej. W ocenie organu I instancji nie można zatem stwierdzić kontynuacji w zakresie parametrów, cech i wskaźników planowanej zabudowy. Ponadto uchwalone w dniu (...) października 2006 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. wskazuje przedmiotowy teren jako teren zieleni urządzonej z udziałem terenów sportu i rekreacji. Planowana inwestycja naruszałaby również art.71 ust.3 Prawa ochrony środowiska. W konsekwencji powyższego uznać zdaniem organu I instancji należy, iż w sprawie nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art.61 ust.1 pkt 1 oraz pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz.717). Od powyższej decyzji odwołał się R. sp. z o.o. (dawniej I. sp. z o.o.). Rozpatrzywszy odwołanie SKO wskazało, iż nie jest prawdziwe stwierdzenie organu I instancji, iż w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest prawidłowe stwierdzenie organu I instancji, że na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W obszarze analizowanym, na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej znajdują się bowiem budynki wielorodzinne. Po dokładanym przeanalizowaniu materiału dowodowego nie można podzielić stanowiska co do braku możliwości stwierdzenia kontynuacji w zakresie parametrów, cech i wskaźników planowanej zabudowy. W obszarze analizowanym (zgodnie z analizą przeprowadzoną przez organ I instancji oraz mapą) na działkach dostępnych z ulicy (...) oraz ulicy (...) znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokości od 3 do 11 kondygnacji. Zdaniem SKO występowanie zabudowy wielorodzinnej o wskazanych gabarytach umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości 4 kondygnacji (jak we wniosku inwestora). Chybiony jest ponadto argument organu I instancji odnośnie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., albowiem dokument ten nie jest obowiązującym prawem i nie stanowi podstawy do rozstrzygnięcia kwestii warunków zabudowy. Organ I instancji nie wykazał ponadto, iż inwestycja jest sprzeczna z art.71 ust.3 Prawa ochrony środowiska a samo powołanie się na "duże walory krajobrazowe i przyrodnicze" (kwestia ocenna i subiektywna, szczególnie że w poprzednich decyzjach o warunkach zabudowy dla przedmiotowego terenu organ nie podzielał tego poglądu) nie może stanowić przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skargę na decyzję SKO wniosło Stowarzyszenie W. Skarżący podniósł, iż organ I instancji wyszedł ze słusznego założenia, że zamierzenie inwestycyjne w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego w sposób oczywisty nie przystaje do istniejącej zabudowy jednorodzinnej. SKO natomiast dokonało wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy, przyjmując, że na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, znajdują się budynki wielorodzinne, co mija się ze stanem faktycznym. Obszarem tworzącym urbanistyczną całość, który należało brać pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy, jest wyłącznie osiedle domów jednorodzinnych (...), na terenie którego znajduje się teren inwestycji. Poza tym obszarem pozostaje natomiast osiedle składające się z bloków mieszkalnych o wysokości 11 kondygnacji, zarządzane przez spółdzielnię mieszkaniową "(...)". Osiedle to charakteryzuje się innymi parametrami niż osiedle domów jednorodzinnych i nie stanowi części z terenem G. na którym planuje się przyszłą inwestycję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.138§2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art.138§2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ. Nie jest zatem dopuszczalna w tym zakresie wykładnia rozszerzająca. Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, publ. ONSA 1981 nr 2, poz.88). SKO nie wykazało, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przeciwnie, organ wskazał w sposób stanowczy, iż stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, natomiast winien on zostać inaczej oceniony w świetle art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niż zrobił to organ I instancji. Odmiennie zatem niż organ I instancji SKO przyjęło, iż realizacja inwestycji wskazanej we wniosku inwestora nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, co oznacza, iż nie ma przeszkód do ustalenia dla tej inwestycji warunków zabudowy ("Zdaniem składu orzekającego występowanie zabudowy wielorodzinnej o wskazanych gabarytach umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości 4 kondygnacji (jak we wniosku)"). Abstrahując od prawidłowości tej oceny, której Sąd na tym etapie sprawy nie może przesądzać, należy uznać, iż konsekwentnie SKO winno było orzec w sprawie merytorycznie (odmiennie niż organ I instancji, tj. ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji), nie miało natomiast żadnych podstaw do stosowania art.138§2 k.p.a. Działanie takie uznać należy za nieuzasadnione uchylenie się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. Z tych względów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO ponownie rozpatrzy odwołanie od decyzji organu I instancji i o ile po ponownym rozpatrzeniu materiału dowodowego podtrzyma ocenę co do tego, iż na jego podstawie możliwe jest wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy, wyda orzeczenie w przedmiocie ustalenia albo odmowy ustalania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c oraz art.152 p.p.s.a.