IV SA/Wa 2199/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp z o.o., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku produkcyjno-magazynowego. W uzasadnieniu podano, iż wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. [...] Sp. z o.o. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji rozbudowa budynku produkcyjno-magazynowego na działce nr ew. [...] położonej we wsi [...], gmina [...]. Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r odmówiono [...] Sp. z o.o. ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W odwołaniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podnosząc, iż spełnione są warunki określone tym przepisem, gdyż działka nr [...] jest zabudowana. Wniosek o warunki zabudowy dotyczy niewielkiej rozbudowy hali produkcyjnej, możliwe jest zatem określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy - wymagania te zostały określone we wniosku o warunki zabudowy , są zgodne z istniejącą zabudową, teren ma dostęp do drogi publicznej - ul [...], [...], ze względu na rozbudowę istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przedmiotowe grunty z uwagi na ich klasę i pochodzenie nie są objęte ochroną, mogą być wyłączone z produkcji rolniczej bez zgody organu, teren jest obecnie parkingiem, decyzja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. W ocenie skarżącej nieuzasadniony jest wniosek z analizy, iż nie są możliwe przekształcenia i prace budowlane na działce nr [...] powodujące zwiększenie wskaźnika nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz zwiększenie długości elewacji frontowej budynków. Zdaniem skarżącej rozbudowa powoduje niewielki, nieistotny wzrost wskaźnika zabudowy, utrzymany jest wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej 30%, długość elewacji wnioskowanego budynku to ok. 40 m, czyli mniej niż budynki istniejące, wnioskowana rozbudowa usytuowana jest pomiędzy drogą a halą istniejącą i nie wykracza poza łączną długość elewacji wszystkich budynków. Kolegium rozpatrując sprawę podkreśliło, iż obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie uchwalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 warunkuje wydanie warunków zabudowy jedynie w przypadku spełnienia wszystkich określonych ustawą warunków łącznie, a co za tym idzie brak spełnienia jednego z nich uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ogólnie pojętego ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Utrwalony jest pogląd, że za działki sąsiednie należy uznać wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia organ w celu ustalenia wymagań da nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów i przeprowadza na nim analizę. W niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki nr ew. [...] przylegającego do ul. [...]. Z przeprowadzonej analizy wynika, że poza działką nr [...] objętą wnioskiem nie występuje zabudowa produkcyjna, a więc nie jest możliwe spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z treści analizy wynika również, że wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki są w obszarze analizowanym znacznie niższe niż na działce objętej wnioskiem i wynoszą średnio 20%, zaś na działce objętej wnioskiem wskaźnik ten wynosi już 40% powierzchni dziatki, a szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynoszą od 10 m do 45 m, a. zabudowa na działce nr [...] po wnioskowane rozbudowie miałaby szerokość elewacji przekraczającą 200 m (obecnie już posiada ok. 170 m). Z uwagi na fakt, iż wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to pomimo, iż pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, niemożliwe było wydanie wnioskowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w oparciu o wymagania określone we wniosku o wydanie warunków zabudowy oraz istniejącą zabudowę na działce nr 22 zabudowanej halą produkcyjną Kolegium podkreśliło, iż warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczy istnienia zabudowy na działkach sąsiednich w stosunku do działki stanowiącej teren inwestycji, a nie istnienia zabudowy na terenie działki, na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącej hali produkcyjnej. Kolegium stwierdziło w konstatacji, iż skoro z analizy urbanistycznej wynika, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to ustalenie warunków zabudowy w takim stanie faktycznym i prawnym nie jest możliwe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. na skutek wydania decyzji w oparciu o niewłaściwie sporządzoną analizę urbanistyczną, w szczególności poprzez brak ustalenia, które działki ewidencyjne włączono do obszaru analizowanego; brak uzasadnienia wyłączenia części działek ewidencyjnych z obszaru analizowanego; brak rzetelnego ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy w obszarze analizowanym, 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust.1, § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędną wykładnię pojęcia obszar analizowany i działka sąsiednia z pominięciem działki Spółki; poprzez uznanie że możliwe jest ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w oparciu o działania matematyczne dzielenia ogólnej powierzchni zabudowy przez powierzchnie wszystkich działek budowalnych w tym niezabudowanych; poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy istniejące w obszarze analizowanym zabudowania produkcyjno- -magazynowo - gospodarcze Spółki stanowią charakterystyczną i spójną całość urbanistyczną, a tym samym będącą jedynym właściwym punktem odniesienia w obszarze analizowanym do ustalenia warunków nowej zabudowy. W oparciu o powyższe pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszenie prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie przypomnieć należy, iż przepis art. 6 ust. 2 u.p.z.p. uprawnia każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestycyjnym do jego zagospodarowania, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób w niej określony. Celem tego typu decyzji jest przesądzenie o dopuszczalnym, w świetle obowiązującego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadniczo sprowadzają się one do konieczności kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1), dostępu do drogi publicznej (pkt 2), zapewnienia wystarczającego dla inwestycji uzbrojenia terenu ( pkt 3), odpowiadającej ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodności charakteru zabudowy z charakterem gruntów ( pkt 4) oraz zgodności planowanej zabudowy z przepisami odrębnymi ( pkt 5). Podstawą ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. stanowią wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, sporządzonej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W judykaturze przyjmuje się, że przy ustalaniu warunków zabudowy w oparciu o wyniki przeprowadzanej analizy architektoniczno-urbanistycznej należy mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w znaczeniu szerokim, a to dlatego, że jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne ( por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 860/09, [w:] CBOSA ). Na szerokie rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa wskazał również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/08 ( OTK-A 2010/6/61), stwierdzając, że za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowany w wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowany należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Celem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak już wspominano wyżej, jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a to oznacza, że zgodnie zasadą dobrego sąsiedztwa w każdym indywidulanym przypadku obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość w aspekcie faktycznych warunków panujących na konkretnym obszarze i nie chodzi tu tylko o stan istniejącego zagospodarowania nieruchomości w analizowanym obszarze, ale również o stan zagospodarowania działki inwestora, jeżeli wnioskowana inwestycja na polegać na rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego ( tak np. por. w skardze wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 761/16). W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją odmówiono skarżącej Spółce ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku produkcyjno-magazynowego posadowionego na terenie działki ew. nr [...] położonej w [...] gm. [...] Odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej organy obu instancji powołały się na analizę architektoniczno-urbanistyczną, sporządzoną dla potrzeb postępowania wskazując, iż z dokumentu tego wynika, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z uwagi brak jest kontynuacji funkcji. W obszarze analizowanym nie występuje bowiem zabudowa produkcyjna. W kontekście przedstawionych wyżej rozważań takie stanowisku organu odwoławczego należy uznać za błędne i niezrozumiałe w aspekcie szeroko rozumianej zasady dobrego sąsiedztwa określonej w pkt 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z wniosku inwestora jasno wynika, że planowana inwestycja ma polegać na rozbudowie istniejącego budynku magazynowo – produkcyjnego, a więc będzie stanowiła kontynuację funkcji już istniejącej na działce inwestora. Jednakże kwestia ta, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, pozostała całkowicie poza rozważaniami organu odwoławczego, stąd też podnoszone w tej mierze zarzuty skargi okazały się uprawnione. W wyniku analizy materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że słusznie wskazuje skarga na wady sporządzonej analizy w zakresie wykazania istniejącego stanu zagospodarowania na poszczególnych działkach objętych obszarem analizowanym. W analizie stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. wymieniono zaledwie dwie działki ew. o nr [...] i [...] przylegające do ul. [...]. Tymczasem z części graficznej analizy wynika, że obszarem analizowanym objętych zostało wiele działek o różnym istniejącym stanie zagospodarowania. Zasadnie również wskazano w skardze na wadliwy sposób ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni działki przedstawiony w pkt 4 analizy, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji. Autor analizy wskazał, że wskaźnik ten w obszarze analizowanym wynosi średnio 20 %, a do jego obliczenia przyjął powierzchnię zabudowy budynków 9000 m2 i 43000 m2 powierzchni działek budowlanych. Taki sposób obliczenia tego wskaźnika jest wadliwy, bowiem oblicza się go dla każdej działki objętej obszarem analizowanym, a następnie wskaźnik średni występujący na obszarze analizowanym. Z zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium bezkrytycznie uznało taki sposób ustalenia tego wskaźnika za prawidłowy, a to oznacza, że nie sprostało wymogom zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy rozpatruje sprawę w jej całokształcie. W warunkach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jak również art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych, sporządzi analizę stanu zagospodarowania działek objętych obszarem analizowanym i w oparciu o wyniki analizy wyda stosowną decyzję. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie ar. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.