IV SA/Wa 220/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2011 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez R. M. - następczynię prawną F. D., jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [..] utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); dalej: "k.p.a."], decyzję własną z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] września 1979 r., znak: [...] orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa za rentę gospodarstwa rolnego oznaczonego w rejestrze gruntów obrębu B. jako działki nr [...], obrębu G. jako działka nr [...], obrębu S. jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 13,16 ha, stanowiącego własność F. D. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: Decyzją Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] września 1979 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), przejęto na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne oznaczone w rejestrze gruntów obrębu B. jako działki nr [...], obrębu G. jako działka nr [...], obrębu S. jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 13,16 ha, stanowiące własność F. D. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła R. M. wskazując, iż decyzja Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] września 1979 r. nigdy nie została doręczona F. D., w związku z czym nie brał on udziału w postępowaniu. Ponadto wskazała, iż ww. decyzja obejmuje grunty należące do J. D., która zmarła przed wydaniem decyzji o przejęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa, jednak spadkobiercy J. D. tj. R. M., W. D. i F. D. nie brali udziału w przedmiotowym postępowaniu. W wyniku rozpatrzenia wniosku, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] września 1979 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy wystąpiła R. M. oraz K. D. W następstwie rozpatrzenia ww. wniosków, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2008 r. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1078/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż prowadzenie przez organ nadzoru postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] września 1979 r. winno poprzedzić właściwe wskazanie wszystkich jego stron. Poza następcami prawnymi byłego właściciela przejętego gospodarstwa muszą to być także osoby lub inne podmioty, którym obecnie służy prawo własności lub użytkowania wieczystego gruntów wchodzących wówczas w skład przejętego gospodarstwa. Jednym z możliwych rozstrzygnięć - choćby tylko hipotetycznym - może być bowiem negatywna ocena legalności powołanej decyzji, co z kolei wymagałoby ustalenia jej wpływu na przysługujące obecnie tym osobom (podmiotom) prawa do nieruchomości. W ocenie Sądu, zaniechanie prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania nadzorczego skutkowało naruszeniem przez organ nadzoru przepisów art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, a przez to stworzeniem podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego, skoro w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie brali udziału obecni właściciele nieruchomości pochodzących z przejętego gospodarstwa rolnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] września 1979 r., znak: [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła R. M. podnosząc, że F. D. nie wyraził zgody na przekazanie gospodarstwa na rzecz 2 Skarbu Państwa, nie pobierał też żadnego świadczenia pieniężnego z tytułu przejęcia gospodarstwa. Zaznaczyła ponadto, że gospodarstwo rolne prowadzone było wzorowo przez jej rodziców, a po śmierci matki (J. D.) odziedziczył je tylko F. D. Rozpatrując sprawę ponownie Minister wskazał w pierwszej kolejności, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej regulują przepisy art. 156-159 k.p.a. Postępowanie to wszczynane jest w nowej sprawie administracyjnej, której przedmiotem nie jest ponowne rozstrzyganie sprawy w zakresie objętym ocenianą decyzją, lecz ocena legalności samej decyzji, przez pryzmat wadliwości prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Badając legalność decyzji administracyjnej organ nadzoru zobowiązany jest dokonać oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w ocenianej decyzji nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana oraz czy ustalenia organu wydającego ocenianą decyzję znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Następnie Minister wskazał, iż przejęcie przedmiotowego gospodarstwa rolnego nastąpiło na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Według powołanego przepisu zgoda właściciela przejmowanego gospodarstwa nie była wymagana, jeżeli było to gospodarstwo rolne o obszarze nie mniejszym niż 2 ha gruntów rolnych lub leśnych oraz wykazywało niski poziom produkcji, a rolnik osiągnął wiek 60 lat - dla mężczyzny i 55 lat - dla kobiety lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Wówczas gospodarstwo mogło być z urzędu przejęte na własność państwa za rentę. Wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego z urzędu na własność państwa poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: - pierwsze: prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia do gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji rolnej, - drugie: ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejęcie gospodarstwa rolnego na własność państwa za rentę. Dalej organ nadzoru stwierdził, iż ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przejmowaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie definiowała użytego w ustawie określenia "niski poziom produkcji rolnej". Na podstawie tej ustawy nie wydano przepisów wykonawczych precyzujących to określenie, jak również mówiących o trybie kwalifikowania gospodarstw rolnych, jako 3 wykazujących niski poziom produkcji rolnej. Dlatego też, na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., posiłkowo wykorzystywane były uregulowania prawne rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Zgodnie z § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, gospodarstwo rolne uznawane było za wykazujące niski poziom produkcji, jeżeli w ciągu trzech ostatnich lat: 1) nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane lub 2) plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym 3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej. Minister zauważył, iż do akt sprawy dołączono protokół z przeprowadzonej lustracji gospodarstwa rolnego stanowiącego własność F. D. z dnia [...] lipca 1979 r., w którym Komisja zaliczyła przedmiotowe gospodarstwo jako wykazujące niski poziom produkcji na skutek niezagospodarowania wszystkich gruntów ornych, które leżą odłogiem, odsetek inwentarza poniżej 0,4 ha sztuki na 1 ha użytków rolnych, stosowania małych ilości nawozów mineralnych oraz pozyskiwania plonów niższych od przeciętnej. W ciągu ostatnich 3 lat nie korzystano ze środków wpływających na wzrost produkcji rolnej, nie odnawiano nasion zbóż i sadzeniaków, nie stosowano nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin. Nadto organ wskazał, iż ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z dnia [...] lipca 1979 r. z przeprowadzenia lustracji gospodarstwa F. D. wynika, iż w latach 1977-1979 z gruntów ornych o łącznej pow. 13,16 ha wykorzystano rolniczo jedynie 2,5 ha w 1977 r., 2,0 ha w 1978 r. oraz 3,2 ha w 1979r. W pkt 2 tego protokołu wskazano, iż plony z czterech zbóż były o 20% niższe od plonów przeciętnych uzyskiwanych w tej wsi. Natomiast w pkt 3 ww. protokołu wskazano, iż obsada inwentarza na 1 ha użytków rolnych w latach 1977-1979 wynosiła jedynie 3 sztuki bydła. Zespół badający gospodarstwo rolne po przeprowadzonej lustracji, a także po wysłuchaniu wyjaśnień właściciela, zaliczył je do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Z akt sprawy wynika również, że F. D. spełniał warunki związane z wiekiem, określone w art. 9 ust. 2 cyt. ustawy, gdyż w dniu wydania kwestionowanej 4 decyzji miał 79 lat Odnośnie podniesionego przez stronę zarzutu, że F. D. nie pobierał żadnego świadczenia pieniężnego z tytułu przejęcia gospodarstwa organ wskazał, iż nie jest on zasadny bowiem z akt sprawy wynika, że ww. została przyznana emerytura na mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z dnia [...] listopada 1979 r. w wysokości 2.200 zł. F, D. pobrał świadczenie emerytalne za okres od dnia 1 października 1979 r. do dnia 29 listopada 1979 r., po czym renta została wstrzymana z powodu odmowy jej przyjęcia. Konkludując, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przejmowaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podniosła, że przejęcie gospodarstwa na własność Państwa nastąpiło bez zgody ówczesnego właściciela, który nie podpisał żadnej decyzji w tej sprawie, ani też nie pobierał renty z tego tytułu. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że po ponownym zbadaniu akt sprawy w związku z wniesioną skargą nie znalazł podstaw do zmiany zajętego stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej: "p.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania 5 administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze Sąd bada, czy organy prawidłowo rozstrzygnęły sprawę w granicach żądania określonego przez stronę. Badając legalność zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2009 r. w powyższym zakresie, Sąd stwierdził naruszenie przez organ orzekający przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skutkowało to uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem z innych powodów niż podniesione w skardze. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, iż zaskarżona decyzja (oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r.) została wydana w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1078/08 uchylającego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. - decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2008 r. oraz z dnia [...] marca 2008 r. wobec naruszenia przez organ przepisów art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 w zw. z art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Jak wynika z uzasadnienia ww. wyroku, Sąd zobowiązał organ do prawidłowego określenia kręgu stron postępowania nadzorczego (art. 28 k.p.a.) oraz zapewnienia im czynnego udziału w tym postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Sąd wskazał przy tym, iż przymiot strony postępowania o ocenę legalności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] września 1979 r. - orzekającej o przejęciu na własność Państwa za rentę gospodarstwa rolnego stanowiącego własność F. D., oznaczonego w rejestrze gruntów obrębu B. jako działki nr [...], obrębu G. działka nr [...], obrębu S. jako działki nr [...], o łącznej powierzchni 13,16 ha - służy nie tylko następcom prawnym byłego właściciela przejętego gospodarstwa rolnego, ale również obecnym właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości pochodzących z przejętego gospodarstwa. 6 W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że obowiązkiem organu było zapewnienie czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym wszystkim obecnym właścicielom (użytkownikom wieczystym) działek pochodzących z przejętego gospodarstwa, w tym działek położonych w obrębie G. (działka nr [...]) oraz w obrębie S. (działka nr [...]). Zaznaczyć należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2009 r. nadesłany przez Starostę S., w którym - jako właściciele działek nr [...] w obrębie G. oraz nr [...] w obrębie S. - są wskazani odpowiednio: A. K. i M. K. oraz D. G. i R. G. Z akt sprawy nie wynika jednak, że osoby te zostały zawiadomione w trybie art. 61 § 4 w zw. z art. 10 k.p.a. o toczącym się postępowaniu, ani że doręczono im wydane w sprawie decyzje administracyjne. Osoby te zostały pominięte jako strony przedmiotowego postępowania nadzorczego, a przyczyny tego pominięcia nie zostały przez organ w żaden sposób wyjaśnione w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organ nadzoru art. 153 p.p.s.a. oraz art. 10 § 1 i art. 61 § 4 w zw. z art. 28 k.p.a. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie brali bowiem udziału - wskazani wyżej - obecni właściciele nieruchomości pochodzących z przejętego gospodarstwa rolnego. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że jedną ze stron postępowania nadzorczego był A. J. - właściciel działki nr [...] położonej w obrębie B. Na etapie postępowania sądowego ustalono, że A. J. zmarł w dniu [...] października 2009 r., co potwierdza - nadesłany przez Urząd Stanu Cywilnego w T. - odpis skrócony aktu zgonu. Śmierć strony postępowania nastąpiła zatem przed datą wydania i doręczenia zaskarżonej w sprawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. Z akt sprawy nie wynika jednak, by organ podjął jakiekolwiek czynności mające na celu ustalenie następców prawnych zmarłego A. J. Z powyższego wynika, że w sprawie niniejszej zastosowanie znalazł przepis art. 145 § 1 ust. 1 lit. b) p.p.s.a, zgodnie z którym sąd administracyjny zobowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej 7 decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. Podkreślić przy tym należy, że dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. b) p.p.s.a. nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2000r., II RN 200/01 OSNP 2003, nr 24, poz.582). Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Stwierdzona wada kwalifikowana postępowania powoduje, że przedwczesnym było odnoszenie się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze. Orzekając w sprawie ponownie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zobligowany będzie do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania obejmującego wszystkich obecnych właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości pochodzących z przejętego gospodarstwa rolnego, w tym do ustalenia kręgu następców prawnych zmarłego A. J., oraz do zapewnienia im udziału w postępowaniu. Mając na względzie wszystko powyższe Sąd, działając na podstawie art. 153 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.