IV SA/Wa 2200/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2006 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji w jakiej decyzja ta dotyczy podziału gruntów w granicach działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja w części w jakiej orzeczono w pkt 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] września 2005 r. Wojewoda [...] uchylił w części, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzję Starosty S. z dnia [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie zatwierdzenia na zasadzie art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) projektu scalenia gruntów wsi Z. oraz orzekł w kwestii scalenia niektórych gruntów, w części uchylił decyzje organu I. instancji przekazując sprawę scalenia pewnych gruntów do powtórnego rozpatrzenia (art. 138 § 2 K.p.a.) natomiast w pozostałej części decyzja Starosty S. pozostała w mocy i stała się ostateczna. W sentencji decyzji wskazano m.in., iż nie uwzględniono odwołania p. R. S. (pkt IV.7. decyzji). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnośnie odwołania p. R. S. (pkt 22) wskazano, iż jego odwołanie dotyczyło przyłączenia do jego gospodarstwa powstałej w wyniku scalenia działki nr [...] wydzielonej jako ekwiwalent wniesionych od scalenia gruntów p. M. F.. W zamian za przyłączoną działkę p. S. proponował wykup albo wyrojektowanie działki zamiennej z działek nr [...] i [...] albo z działki [...] przy jej południowej granicy. Uzasadniając odmowę uwzględnienia odwołania Wojewoda wskazał, iż na proponowane zmiany nie zgodziła się p. M. J. córka M. F.. Ponadto stwierdził, iż do działki nr [...] przylegają od strony wschodniej działka zaprojektowana dla p. R. S. natomiast od strony zachodniej działka nr [...] zaprojektowana dla p. M. S. zamieszkałej we wsi W. . Jej działka przylega do granicy wsi W.. Za grunty wniesione do scalenia przez p. S. wydzielono pełny należny ekwiwalent. W skardze p. R. S. podniósł, iż jego gospodarstwo położone jest na powierzchni ok. 12 ha i jest zmechanizowane. Jego grunty położone są we Wsi Z. (objęte scaleniem) oraz w sąsiedniej wsi W.. Chce przekazać gospodarstwo na rzecz syna. Wskazał, iż działka nr [...] przypisana została po scaleniu na rzecz jego treściwej (p. M. S.). Teściowa także zamierza przekazać działkę na rzecz syna skarżącego (swojego wnuka) W tej sytuacji działka nr [...] przydzielona w zamian za grunty p. M. F. położona miedzy działką nr [...] a przydzieloną Skarżącemu działką nr [...] stanowi utrudnienie w racjonalnym gospodarowaniu. W skardze podniesiono, iż takie zaprojektowanie i przydzielenie działek wynika ze złośliwości geodetów, z którymi mieszkańcy wsi byli w konflikcie. Projektując działkę dla osoby trzeciej między działkami wykorzystywanymi przez Skarżącego chciano go przymusić do jej wykupu. Skarżący podnosił także, iż nie są uregulowane kwestie dotyczące tytułu własności do zaprojektowanej działki nr [...], gdyż M. F. zmarł wiele lat temu, a jego córka nie użytkowała działek, które pozostały po ojcu, gdyż nie pozwala jej na to stan zdrowia. W dodatkowym piśmie procesowym (k. 12) Skarżący podnosił nadto, iż działkę nr [...] wydzielono na obszarze użytkowanym dawniej przez niego (dawna działka nr [...]). Działka ta była zagospodarowana. Tędy przepędzał też bydło i miał dojazd do swoich pól. Natomiast pola należące dawniej do M. F. a obecnie jemu przydzielone, były odłogowane. Ekwiwalent za odłogowane grunty powinien zostać przydzielony na odłogach. Skarżący wniósł o właściwe dokonanie podziału działek i ich przydzielenie przez Sąd. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż po scaleniu Skarżącemu przyznano grunty ekwiwalentne nawet o większej wartości szacunkowej (za dopłatą). Podniósł, iż przed zakończeniem postępowania przed organem I. instancji Skarżący nie wyrażał zgody na dopłaty, jednak ostatecznie ich ustalenia nie kwestionował ani w odwołaniu ani w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W świetle ustawy o scalaniu i wymianie gruntów celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych (art. 1). W tej sytuacji organy administracji orzekające odnośnie kwestii scalania mają swobodę w wyborze optymalnych rozwiązań w danych warunkach, uwzględniając jednocześnie w miarę możliwości interesy i życzenia uczestników scalenia (tak samo patrz wyrok NSA z dn. 11 września 1998 r. sygn. akt II SA 941/98 opubl. lex nr 41780). W trakcie prowadzonego postępowania zarówno przed organem I. instancji jak i przed organem odwoławczym Skarżący konsekwentnie podnosił, iż jest zainteresowany zachowaniem zwartości pomiędzy kompleksem gruntów przydzielonych na jego rzecz oraz jego teściowej p. M. S.. Potwierdza to treść dokumentacji scaleniowej, odwołania i protokołu z dnia [...] kwietnia 2005 r. Jego wniosek w tym zakresie nie został uwzględniony i w wyniku wydania zaskarżonej decyzji prawomocna stała się decyzja organu I. instancji w zakresie, w jakim pomiędzy działką nr [...] (przydzieloną Skarżącemu) a działką nr [...] przydzieloną p. M. S. zaprojektowano działkę nr [...] przydzieloną, jako ekwiwalent za grunty p. M. F.. W trakcie postępowania przed organem odwoławczym Skarżący wnosił propozycje alternatywnych rozwiązań umożliwiających zachowanie całego kompleksu gruntów należących do niego i jego teściowej (wykup za ekwiwalentem albo np. wydzielenie działki stanowiącej ekwiwalent gruntów po p. M. F. z działki skarżącego nr [...] lub przy granicy z wsią W. - w miejscu zaprojektowanej działki dla p. M. S.). Ostatecznie jak wynika z graficznego planu scalenia, grunty przydzielone na rzecz Skarżącego, stanowiące działkę nr [...] oraz położoną naprzeciwko (względem drogi) jego działkę nr [...], a także przeznaczoną do dalszego użytkowania przez Skarżącego działkę nr [...] (przydzieloną na rzecz treściwej Skarżącego) oddziela działka nr [...]. Komunikacja między działkami skarżącego jest co prawda możliwa za pośrednictwem drogi, jednak generalnie, z punktu widzenia interesu gospodarczego Skarżącego prowadzącego zmechanizowane gospodarstwo rolne, niewątpliwie korzystniejsze byłoby pozostawanie gruntów w dwu kompleksach (tj. po jednym po obu stronach drogi) nie zaś w trzech. Oczywiście przyjęciu rozwiązania korzystnego dla Skarżącego mogą sprzeciwiać się określone racjonalne względy, które organ administracji musi rozważyć (interes publiczny lub słuszny interes strony przeciwnej). Jednak orzekający w sprawie organ odwoławczy nie wypowiedział się w istocie odnośnie przesłanek, które uzasadniałyby nie uwzględnienie wniosków Skarżącego. Podniesiono jedynie, iż na propozycje zamiany nie wyraża zgody córka p. M. F. - M. J.. Argument ten nie może być jednak decydujący zważywszy, iż organy administracji samodzielnie przesądzają kwestie podziału i przydziału gruntów w ramach scalania uwzględniając życzenia stron postępowania scaleniowego jedynie w miarę możliwości. W rozpatrywanym przypadku organy administracji miały do czynienia dodatkowo ze stronami, których interesy okazały się sprzeczne. Powinien wobec tego, uwzględniając treść art. 7 K.p.a., orzec w sprawie wskazując przesłanki, jakimi kierował się nie uwzględniając wniosku Skarżącego, zwłaszcza w sytuacji gdy podnosił on okoliczności istotne z punktu widzenia racjonalnego scalania. Skarżący wskazywał, iż generalnie za zaprojektowaniem gospodarstwa w jednym kompleksie po drugiej stronie drogi przemawiają względy gospodarcze jak i słusznościowe. Odnośnie tych ostatnich, jak twierdzi Skarżący, w wyniku przydzielenia użytkowanej przez niego wcześniej działki oznaczonej obecnie nr [...] osobie trzeciej, jako ekwiwalent, otrzymał on nieużytki. Oczywiście kwestia przydziału gruntów odłogowanych w zamian za użytkowane może być rozwiązana przy wykorzystaniu instytucji dopłat, po ustaleniu wartości szacunkowej gruntów przed i po scaleniu, o ile konkretne i racjonalne względy przemawiałyby za przyjęciem takiego rozwiązania (art. 14 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Jednak i w tym zakresie organ powinien dokonać wnikliwej oceny okoliczności faktycznych, co musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a). Uzasadniając decyzję, w której nie uwzględniono wniosków Skarżącego powołano się jedynie na brak zgody innej strony postępowania na przyjęcie innych rozwiązań, co jak wskazano nie może być jedynym argumentem. Przywołano też fakt przydzielenia działki p. M. S. (nr [...]) przy samej granicy wsi W., gdzie ona zamieszkuje. Jednocześnie nie wyjaśniono, czy jest ona zainteresowana utrzymaniem proponowanego w planie scalenia stanu. Z treści wystąpień Skarżącego, będącego zięciem p. S., traktowanego jako uczestnik postępowania odnośnie działki nr [...], prawdopodobnie z racji użytkowania gruntu wniesionego do scalenia przez p. S., wynika, iż może być ona raczej zainteresowana bardziej zachowaniem zwartości kompleksu gruntów Skarżącego, niż lokalizacją gruntu w pobliżu swojego miejsca zamieszkania. Nie wyjaśnienie istotnych kwestii, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy, a także nie wskazanie w uzasadnieniu motywów jakimi kierował się organ orzekając w sprawie stanowi naruszenie art. 7, 77, 80 § 1 art. 107 § 3 K.p.a. Wskazane wcześniej kwestie mogą mieć znaczenie dla oceny trafności rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę wskazane wcześniej gospodarcze cele scalania gruntów, w kontekście prowadzenia prze Skarżącego gospodarstwa zmechanizowanego, oraz obowiązek uwzględnienia uzasadnionego interesu strony. Skoro naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wyniki niniejszej sprawy, prowadzi to do uchylenia zaskarżonej decyzji. Natomiast nie trafne są zarzuty skargi, w zakresie w jakim dotyczą one kwestii braku uregulowania stanu własności gruntów po p. M. F.. Zagadnienia te nie mają znaczenia z punktu widzenia zasady przydzielenia gruntów ekwiwalentnych w zamian za grunty wniesione do scalenia. W sprawie nie ma znaczenia także podniesiona w odpowiedzi na skargę kwestia iż, jak wynika z dokumentacji scalenia, Skarżący nie wyrażał początkowo zgody na przydział gruntów o większej wartości szacunkowej w zamian za dopłaty, natomiast przydziału takiego dokonano. Skoro jednak Skarżący nie kwestionował rozstrzygnięć w tym zakresie w ramach środków odwoławczych, należy traktować to jako dorozumianą zgodę w tym zakresie. Brak wyjaśnienia tej kwestii w treści zaskarżonej decyzji stanowi wyłącznie uchybienie nie mogące mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. Uchylając zaskarżoną decyzje wyłącznie w części dotyczącej zatwierdzenia przez organ I. instancji planu scalenia gruntu w granicach zewnętrznych kompleksu działek nr [...] i [...] Sąd miał m.in. na względzie negatywne skutki, jakie wyniknęłyby z destabilizacji stosunków własnościowych ustalonych ostateczną decyzją Wojewody, co do pozostałych gruntów objętych scaleniem. Skutkiem wyroku jest brak rozstrzygnięcia decyzją organu odwoławczego wyłącznie kwestii podziału i przydzielenia działek w obszarze wytyczonym zewnętrznymi granicami działek [...] i [...] oraz kwestii potrzeby dokonania dopłat w związku z przydzieleniem konkretnych działek ekwiwalentnych dla uczestników scalenia, którym w związku z zatwierdzeniem planu scalenia przydzielono działki nr [...] i [...]. Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącego w zakresie dokonania podziału i przydzielenia działek w ramach scalenia, gdyż sądy administracyjne są uprawnione jedynie do kontroli legalności działania organów władzy publicznej, co wynika z treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Nie mają natomiast kompetencji do orzekania w przedmiocie spraw pozostających we właściwości organów władzy publicznej (w rozpoznawanym przypadku starosty, jako organu I instancji natomiast wojewody jako organu odwoławczego - art. 3 ust. 1 ustawy o wymianie i scalaniu gruntów). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...] wyjaśni, czy konieczne jest oddzielenie kompleksu działek Skarżącego od projektowanej działki p. S. (projektowana działka nr [...]) działką nr [...], stanowiącą ekwiwalent po gruntach p. M. F., a następnie orzeknie na podstawie art. 138 K.p.a. w związku z odwołaniem p. R. S., w przedmiocie scalenia gruntu na obszarze wytyczonym zewnętrzną granicą kompleksów działek nr [...] i [...].