IV SA/Wa 2207/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Miernik, asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2006 r. sprawy ze skargi W. Z. i K. Z. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2005r.; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz W. Z. kwotę 691 (sześćset dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2005r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lipca 2005r. znak [...]. Minister Środowiska ustalając stan faktyczny stwierdził, że W. i K. Z. [...] lutego 2004r. złożyli w Urzędzie Gminy w L. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej we wsi S. przy S. W dniu [...] lipca 2004r. Wójt Gminy L. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w B. o uzgodnienie planowanej inwestycji. W dniu [...] sierpnia 2004r. Wojewódzki Konserwator Przyrody działając w imieniu Wojewody [...] wydał postanowienie znak [...], w którym odmówił uzgodnienia w/w inwestycji. W dniu 20 października 2004r. W. i K. Z. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2005r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...] sierpnia 2004r. uznając, iż jest ono oparte na obowiązujących przepisach prawa, m.in. przepisach rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003r. w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku [...] /Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]/. W. i K. Z. w dniu 12 sierpnia 2005r. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...] sierpnia 2004r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 2, 7, 32 i 75 Konstytucji oraz na podstawie miejscowego prawa ustanowionego przez wojewodę, które jest niezgodne z Konstytucją i ustawą o ochronie przyrody. Minister Środowiska ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że w sprawie nie występują przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa. Postanowienie, którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności zostało wydane na podstawie obowiązującego aktu prawa miejscowego, tj. rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003r. w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku [...]. Ograniczenie prawa własności z jakim mamy tu do czynienia podyktowane jest względami ochrony przyrody i opiera się na przepisach ustawy o ochronie przyrody i wydanego na jej podstawie rozporządzenia. Postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2005r. zaskarżone zostało przez W. i K. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu, że zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 20 ust 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r. i § 34 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2005r. w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym planie oraz ochrony zasobów, tworów i składników przyrody. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Skarżący w dniu [...] lutego 2004r. złożyli w Urzędzie Gminy w L. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] we wsi S. przy S. Zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W niniejszej sprawie, postępowanie administracyjne na żądanie strony zostało wszczęte w dniu [...] lutego 2004r. W dacie wszczęcia tego postępowania obowiązywała ustawa z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody / Dz. U. z 2001r. Nr 99, poz. 1079 ze zm. /. Ustawa ta obowiązywała do dnia 1 maja 2004r. kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody / Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm. /. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody w art. 158 stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Na tej podstawie do postępowania administracyjnego głównego wszczętego wnioskiem skarżących z dnia [...] lutego 2004r., jak i toczącego się w ramach tego postępowania - postępowania uzgodnieniowego przed Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody w B. – zastosowanie ma ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991r. Art. 157 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r. stanowi jednocześnie, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991r., zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie nowej ustawy. Na podstawie ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991r. zostały wydane m. in. akty wykonawcze: - na podstawie art. 13b ust. 4 pkt 3 rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 15 kwietnia 2002r. w sprawie szczegółowych zasad sporządzania projektu planu ochrony dla parku krajobrazowego / Dz. U. Nr 55, poz. 497 /, które obowiązywało do dnia 14 czerwca 2005r. kiedy to weszło w życie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2005r. w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym planie oraz ochrony zasobów, tworów i składników przyrody / Dz. U. Nr 94, poz. 794 /; - na podstawie art. 13a ust. 6 rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...]z dnia [...] kwietnia 2003r. w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku [...] / Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] /. Powyższe akty wykonawcze znalazły zastosowanie w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w B. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. /. Ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991r. stanowi, że jedną z form ochrony przyrody jest tworzenie parków krajobrazowych / art. 13 ust. 1 pkt 3 /. Dla obszarów objętych formami ochrony przyrody m. in. pod postacią parków krajobrazowych sporządza się i realizuje plan ochrony / art. 13a ust. 1 /. Ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu / art. 13a ust. 4 /. Plany ochrony dla parku krajobrazowego zawierają w szczególności ustalenia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego / art. 13b ust. 3 pkt 6 /. Zasady sporządzania planu ochrony dla parku krajobrazowego określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 15 kwietnia 2002r., które w § 3 pkt 9 przewiduje, że plan ochrony zawiera opis ustaleń do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w zakresie: a). gospodarki wodno-ściekowej, b). kształtowania bilansu wodnego na obszarze parku krajobrazowego, c). propozycji eliminacji lub ograniczania źródeł zagrożeń dla środowiska, d).propozycji wskazań odpowiedniego działania dla prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej, e).propozycji wskazań terenów zdegradowanych do rekultywacji i odtwarzania ekosystemów, f). propozycji zagospodarowania terenów zieleni i zadrzewień, g). propozycji wskazań gruntów do zalesień, h).propozycji wskazań miejsc lokalizacji obiektów infrastruktury turystycznej i edukacyjnej. Powyższy zapis zawiera przedmiotowy zakres zagadnień jakie mogą znaleźć uregulowanie w planie ochrony parku krajobrazowego i jednocześnie stanowić ustalenia tegoż planu dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W oparciu o upoważnienie ustawowe i zasady sporządzania planu ochrony dla parku krajobrazowego Wojewoda [...] w dniu [...] kwietnia 2003r. wydał rozporządzenie Nr [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku [...], na terenie którego znajduje się działka nr [...] objęta wnioskiem inwestora z dnia [...] lutego 2004r. Dział XII tego planu dotyczy wniosków do planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego. W punkcie 2 tegoż działu został sformułowany wniosek do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dla obszarów położonych w granicach Parku, zgodnie z którym "Wszystkie formy nowego budownictwa należy lokalizować w obrębie istniejących terenów wiejskiego zainwestowania lub w bezpośrednim ich sąsiedztwie. W przypadkach szczególnie uzasadnionych - rozwój L. - należy dopuścić zabudowę na innych gruntach. Zabudowa nie może mieć charakteru osiedlowego – działki powyżej 2500 m² i w układzie szeregowym". Powyższy zapis planu ochrony [...] Parku [...] stanowił podstawę odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora z dnia [...] lutego 2004r. – postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w B. z dnia [...] sierpnia 2004r. Minister Środowiska na wniosek skarżących z dnia [...] października 2004r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia odmawiającego uzgodnienia warunków zabudowy. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową służącą do eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych jedna z kwalifikowanych wad wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 7 czerwca 2000r., U III CKN 1024/00, LEX nr 51874 stwierdził, że decyzja administracyjna dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniającymi jej nieważność, jest aktem istniejącym i funkcjonującym w obrocie prawnym. Jakkolwiek nie jest ona zdolna do wywołania skutków prawnych, korzysta z domniemania prawidłowości i ma moc obowiązującą dopóty, dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. Stwierdzenie to ma moc wsteczną. Eliminując skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby ona w ogóle nie została podjęta, jednocześnie otwiera drogę do ponownego załatwienia sprawy (polegającego, w zależności od przyczyny nieważności, bądź na umorzeniu postępowania, bądź na wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia) i do dochodzenia odszkodowania przez poszkodowaną stronę. Stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe tylko w sytuacji zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa przy jednoczesnym braku okoliczności, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji – art. 156 § 2 kpa. Minister Środowiska po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uznał, że w sprawie nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. I ocenił, że rozstrzygnięcie jest prawidłowe i oparte na obowiązujących przepisach prawa, tj. na zapisach rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003r. w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku [...]. Należy przeanalizować, czy zapis tego planu zawarty w punkcie 2 działu XII mógł być podstawą odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991r. zawiera ogólne stwierdzenie, że plany ochrony dla parku krajobrazowego zawierają w szczególności ustalenia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego / art. 13b ust. 3 pkt 6 / a Minister Środowiska określając w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady sporządzania projektu planu ochrony dla parku krajobrazowego uwzględni formy ochrony przyrody, charakterystykę ekosystemów oraz dopuszczalne sposoby gospodarczego korzystania z zasobów przyrody w parkach krajobrazowych kierując się potrzebą ochrony różnorodności biologicznej / art. 13b ust. 4 /. Zakres ustaleń do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego został szczegółowo sprecyzowany w § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 kwietnia 2002r. w sprawie szczegółowych zasad sporządzania projektu planu ochrony dla parku krajobrazowego. W oparciu o powyższe akty prawne zostało wydane przez Wojewodę [...] rozporządzenie Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003r. w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku [...]. Z upoważnienia ustawowego w planie tym mogły się znaleźć ustalenia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jedynie w zakresie ściśle określonym w § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z 15 kwietnia 2002r. Natomiast zapis zawarty w punkcie 2 działu XII planu ochrony Parku, iż "Wszystkie formy nowego budownictwa należy lokalizować w obrębie istniejących terenów wiejskiego zainwestowania lub w bezpośrednim ich sąsiedztwie. W przypadkach szczególnie uzasadnionych – rozwój L. – należy dopuścić zabudowę na innych gruntach. Zabudowa nie może mieć charakteru osiedlowego – działki powyżej 2500 m² i w układzie szeregowym" wykracza poza zakres ustaleń wyszczególnionych w w/w rozporządzeniu Ministra Środowiska. Zakres tych ustaleń nie dotyczy wskazań miejsc lokalizacji budownictwa mieszkaniowego i to z dodatkowym ograniczeniem wynikającym z powierzchni działki. W tej sytuacji należy uznać, że zapis punktu 2 działu XII planu ochrony Parku przekracza upoważnienie ustawowe. Ponadto należy stwierdzić, że zapis ten w sposób istotny ogranicza prawo własności, które to prawo gwarantowane jest każdemu Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej – art. 64 ust. 1. Może być ono ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności – art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie prawa własności wynikające z zapisu punktu 2 działu XII planu ochrony Parku nie wynika z ustawy a jedynie z aktu prawa miejscowego jakim jest rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003r., czym narusza zapis art.64 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie prawa własności zawarte w tym zapisie planu /zakaz zabudowy na działkach o powierzchni mniejszej niż 2500 m² / jest tak daleko idące, że narusza istotę tego prawa, czego zabrania Konstytucja RP, stanowiąc w art. 31 ust. 3, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty tych praw i wolności. Kwestionowany zapis planu ochrony Parku różnicuje zakres uprawnień właścicieli nieruchomości pod względem podmiotowym, co narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa – art. 32 ust. 1. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej – art. 8 ust. 1 i 2. Skoro przepis prawa będący podstawą odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i jednocześnie jego treść narusza konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa, to postanowienie wydane na jego podstawie powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ ponownie rozstrzygając sprawę na nowo oceni zasadność wniosku skarżących z dnia [...] października 2004r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.