IV SA/Wa 2207/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. spółka jawna z siedzibą w B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego P. spółka jawna z siedzibą w B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] września 2014 r., wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm,), art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku z dnia 17 lipca 2014 r. Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego "L." Sp. j. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Zastępcy Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącej kompaktowej stacji paliw (dwa dystrybutory na trzy rodzaje paliw, zbiornik 3-komorowy, wiata) stacji LPG (zbiorniki naziemne do 10 m3) wraz z niezbędnymi urządzeniami towarzyszącymi, adaptacją części istniejących pomieszczeń budynku wielofunkcyjnego do celów biurowych i handlowych, wybieralnego osadnika na ścieki z przyłączem kanalizacyjnym na terenie działek o nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] położonych przy drodze krajowej nr [...] w K.. W uzasadnieniu podano, że Wójt Gminy L. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. wystąpił zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a., projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji. Po rozpatrzeniu tego wniosku Zastępca Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji. Postanowienie to zaskarżyła strona postępowania składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku powtórnie przeprowadzonego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy o planowaniu i zagspodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi i dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 ww. ustawy) w formie postanowienia. Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy zawiera ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, gdzie w pkt 6 tiret 1 wskazano, iż dojazd do działki przez istniejący zjazd z drogi gminnej. Organ wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym projektu organizacji ruchu wynika, że istniejąca inwestycja, której dotyczy opiniowany projekt decyzji o warunkach zabudowy, obsługiwana jest z drogi wewnętrznej będącej we władaniu Gminy L. (działka nr [...]), i która to droga posiada włączenie do drogi krajowej nr [...] za pośrednictwem zjazdu zlokalizowanego w km 119+390. Z uwagi na charakter przedmiotowej inwestycji (stacja paliw płynnych i gazowych, sklep, bar, motel), która generuje duży ruch pojazdów na włączeniu drogi wewnętrznej do drogi krajowej, kryteria uzgadniania obsługi komunikacyjnej są w takim przypadku bardzo rygorystyczne. Istnienie stacji paliw płynnych i gazowych z obiektami towarzyszącymi (sklep, bar, motel) w omawianym miejscu i jej obsługa z wewnętrznej drogi gminnej za pośrednictwem wskazanego powyżej zjazdu stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa w omawianym rejonie, zwłaszcza że na przedmiotowym odcinku występuje duże natężenie ruchu drogowego, które wg generalnego pomiaru wykonanego przez T. Sp. z o.o. Biuro P. , w 2010 r. wynosiło aż 8640 poj./dobę. Mając na uwadze rodzaj przedmiotowej inwestycji oraz duże natężenie ruchu drogowego, sporządzona została przez Audytora Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Generalnej u/ Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad "Ocena sytuacji brd w/w rejonie wraz z analizą wpływu lokalizacji inwestycji na bezpieczeństwo ruchu użytkowników [...]". Zgodnie z jej wytycznymi, w przedmiotowej sprawie w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, niezbędne jest wykonanie przebudowy fragmentu drogi krajowej nr [...] w rejonie włączenia wewnętrznej drogi gminnej do drogi krajowej polegającej na: 1. likwidacji zjazdu publicznego do stacji paliw z kierunku m. B., wykonania pasa dla relacji prawoskrętu z kierunku m. B.; 2. wykonanie pasa dla relacji lewoskrętu z kierunku m. L., 3. przebudowy wlotu wewnętrznej drogi gminnej w zakresie minimum do wjazdu/wyjazdu ze stacji paliw; 4. zmiany organizacji ruchu analizowanego odcinka drogi krajowej nr [...].Droga krajowa nr [...], zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późn. zm.), na omawianym odcinku do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP), a zatem włączenie istniejącej już inwestycji do drogi krajowej powinno się odbywać zgodnie z wymaganiami właściwymi dla dróg klasy GP. Organ stwierdził, iż nie mógł uzgodnić przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy, bowiem w celu zapewniania wymaganego poziomu bezpieczeństwa użytkowników drogi krajowej nr [...], niezbędna jest przebudowa omawianego włączenia na warunkach zarządcy wskazanej drogi krajowej, zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przedstawione stanowisko organu, a tym samym brak możliwości obsługi przedmiotowej inwestycji zgodnie z warunkami wskazanymi w projekcie decyzji o warunkach zabudowy mieści się w ramach art. 35 ust. 3 cyt. ustawy o drogach publicznych i tym samym stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia ww. projektu decyzji. Postawa zarządcy drogi jest uzasadniona ww. przepisami prawa oraz działaniami zmierzającymi do ograniczania każdego potencjalnego źródła zagrożenia bezpieczeństwa użytkowników drogi krajowej nr 73. W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. organ wyjaśnił, iż wydając postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r., był związany granicami prawa, co doprowadziło do wydania postanowienia zgodnego z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Zarządca drogi dokonał wnikliwego wyważenia interesów, przyznając ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo dla wszystkich użytkowników drogi krajowej. Odnośnie zarzutu natężenia ruchu drogowego, organ wyjaśnił, iż według Generalnego Pomiaru Ruchu z roku 2010 natężenie na przedmiotowym odcinku ww, drogi krajowej wynosiło 8640 p./dobę. Organ za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a., gdyż zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., strona została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z którego to prawa skorzystała. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowego "L." Sp. j. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienie organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 79 i § 113 rozporządzenia przez przyjęcie, że przepisy te nie dopuszczają lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działki [...], [...], [...] i [...] w m. K.; - art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust.1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 maja 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez przyjęcie, że ustawanie zjazdu publicznego stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego nie precyzując na czym to zagrożenie może polegać; - § 9 ust.1 pkt 4 rozporządzenia poprzez uznanie, iż istnieje możliwość doprowadzenia innego dojazdu na przedmiotową działkę z uwzględnieniem przeznaczenia działki oraz zasad ekonomiki; - art. 4 ust. 8 ustawy o drogach publicznych w zw. § 79 i § 113 ust. 4 i 7 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie w sprawie; - art. 7, 77 , 8, i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r., naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagane jest uzgodnienie od właściwego zarządcy drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję. Organ występuje o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora i przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć należy, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnienie następuje w trybie art. 106 k.p.a. w formie postanowienia. W niniejszej sprawie, z uwagi, że planowana inwestycja przylega do pasa drogowego organem uzgadniającym winien być właściwy zarządca drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przy czym przedmiotem uzgodnienia jest ta część decyzji, w której ustalone zostają warunki obsługi w zakresie komunikacji. Organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., IV SA 2255/99, LEX nr 55769). Odmówić uzgodnienia organ może tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym uregulowaniem prawnym. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że przedłożony przez Wójta Gminy L. projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla istniejącej kompaktowej stacji paliw (dwa dystrybutory na trzy rodzaje paliw, zbiornik 3-komorowy, wiata) stacji LPG (zbiorniki naziemne do 10 m3) wraz z niezbędnymi urządzeniami towarzyszącymi, adaptacją części istniejących pomieszczeń budynku wielofunkcyjnego do celów biurowych i handlowych, wybieralnego osadnika na ścieki z przyłączem kanalizacyjnym na terenie działek nr [...] , nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] położonych przy drodze krajowej nr [...] w K.. Według pkt 6 projektu tej decyzji obsługa w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej planowanej inwestycji ma się odbywać istniejącym zjazdem z drogi gminnej. Oznacza to, iż w świetle art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ) właściwym organem do uzgodnienia projektu tej decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji jest wyłącznie zarządca drogi gminnej. Natomiast uzgodnienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z racji położenia nieruchomości objętych projektem decyzji, przy drodze krajowej nr [...] powinno być dokonane pod względem zachowania odległości przedmiotowej inwestycji od drogi krajowej. Zatem organ dokonując uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy pod względem włączenia drogi gminnej do drogi krajowej w sytuacji, gdy przedmiotem ustalenia warunków nie jest inwestycja dotycząca włączenia drogi gminnej do drogi krajowej, lecz istniejąca stacja paliw wraz z obiektami towarzyszącymi z istniejącym wjazdem do drogi gminnej, przekroczył swoje kompetencje wynikające z ustawy o drogach publicznych. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.