IV SA/Wa 2207/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi E. K. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego solidarnie na rzecz E. K. i M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...], z dnia [...] lipca 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) po rozpatrzeniu odwołania E. K. i M. K. na decyzję Starosty W. znak [...] z dnia [...] maja 2016 r. orzekającą o nałożeniu obowiązku opracowania przez strony dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków obrębu Ruchna, gm. Liw utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. W dniu 10 marca 2016 r. została przyjęta do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Węgrowie praca geodezyjna z asortymentu tematycznego "Aktualizacja mapy zasadniczej" wraz z dokumentacją techniczną dot. aktualizacji ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,32 ha stanowiącej własność E. i M. małż. K. Opracowanie to wykonane przez geodetę uprawnionego G. C. zarejestrowane zostało pod nr [...]. W skład tej dokumentacji wchodził "arkusz danych ewidencyjnych dot. budynku", natomiast nie został opracowany "wykaz zmian ewidencyjnych dla działki". Z dokumentacji tej wynika, że na działce nr [...] powstaje nowy budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy wynoszącej 141 m²., którego budowa nie została jeszcze zakończona (w dokumentacji technicznej nie wskazano m.in. daty oddania tego budynku do użytkowania). Starosta W. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków nowego budynku oraz użytku dla gruntów zabudowanych i zurbanizowanych i wezwał właścicieli działki nr [...] do przedłożenia dokumentacji projektowej (budowlanej) oraz dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji użytku gruntowego w operacie ewidencji. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, E. K. i M. K. złożyli kserokopie dokumentacji dotyczącej budowy tj. decyzję z [...] września 2011 r. o warunkach zabudowy oraz decyzję nr [...] z [...] listopada 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, natomiast nie załączyli tzw. "załączników graficznych" czyli map. Wobec niedostarczenia przez strony wymaganej dokumentacji - Starosta W. wydał decyzję z [...] maja 2016 r. w oparciu o art. 22 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), którą z urzędu nałożył na E. i M. małż. K. obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków odnośnie aktualizacji użytków gruntowych dla działki nr [...] położonej w obrębie wsi R., gm. L. Na skutek odwołania E. K. i M. K. od ww. decyzji, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Organ odwoławczy uznał, że przedłożone przez odwołujących się decyzje architektoniczne nie zawierają kompletnych danych niezbędnych do aktualizacji bazy ewidencji gruntów w zakresie użytków gruntowych, a uzyskanie pełnych danych jest możliwe tylko przez opracowanie dokumentacji geodezyjnej. Nie podzielił również zarzutu odwołania co do naruszenia w toku postępowania przed organem I instancji art. 10 § 1 k.p.a., gdyż strony były informowane o podejmowanych czynnościach i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty W., że wymagana jest dodatkowa dokumentacja techniczna w celu ustalenia charakteru zabudowy na przedmiotowej działce. Dokumentacja ta powinna wskazywać rodzaj nowego użytku gruntowego w działce nr [...] (dotychczas figurują użytki rolne: R-V i Ps-IV), a także jego zakres, czyli granice oraz powierzchnię nowego użytku zabudowanego, w związku z toczącym się procesem inwestycyjnym na tej działce i faktycznym wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej. Organ odwoławczy wskazując na treść art. 22 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne uznał zasadność zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 22 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] lipca 2016 r. wnieśli E. K. i M. K. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. przepisów postępowania poprzez zastosowanie art. 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 22 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 zdanie pierwsze ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego błędne zastosowanie; b) art. 22 ust 2 pkt 1 zdanie drugie, art. 24 ust. 2a pkt b w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. i oraz art. 23 ust. 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ich niezastosowanie, względnie nieprawidłową wykładnię. Skutkiem powyższych uchybień było błędne i nieprawidłowe przyjęcie przez organ, iż na skarżących ciąży obowiązek opracowania przedmiotowej dokumentacji geodezyjnej. W konsekwencji powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629, dalej "p.g.k.") ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034, ze zm.) do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m. in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności (tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy p.g.k. stanowi, że ewidencja obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości - art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. W art. 22 ust. 2 p.g.k. ustawodawca zobowiązał osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k., do zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Przepis ten ma na celu zapewnienie aktualności danych w ewidencji gruntów i budynków. Przy czym wszelkie zmiany powinny być dokonane w oparciu o dane udokumentowane. Jednocześnie przepis art. 22 ust. 2 p.g.k. zwalnia osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k., z obowiązku zgłaszania staroście zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, gdy zmiany wynikają z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Wynika to z faktu, że zgodnie z art. 23 ust. 3 pkt 2, ust. 4 i ust. 5 p.g.k. organy administracji publicznej przekazują właściwemu staroście m. in. odpisy zawiadomień o zakończeniu budowy budynku wraz z uwierzytelnionymi kopiami zatwierdzonych projektów zagospodarowania działki lub terenu w terminie 14 dni od dnia, w którym te dokumenty wywołują skutki prawne. Na ich podstawie starosta wpisuje dane z nich wynikające do ewidencji gruntów i budynków. Dane w ewidencji gruntów i budynków mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji (art. 24 ust, 2a pkt 1 p.g.k.). Brak zgłoszenia zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w art. 22 ust. 2 p.g.k., nie zwalnia starosty prowadzącego ewidencję gruntów i budynków z obowiązku aktualizacji operatu ewidencyjnego, jeżeli dysponuje dokumentami umożliwiającymi taką aktualizację. W przypadku gdy aktualizacja wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub na podstawie art. 22 ust. 3 p.g.k. kieruje do zgłaszających zmiany osób, określonych w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k., żądanie dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. W tym miejscu należy wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 564/08 (LEX nr 529923), w którym zauważa się, że art. 22 ust. 3 p.g.k., który stanowi o obowiązku dostarczenia dokumentów na żądanie starosty, odnosi się - w powiązaniu z art. 22 ust. 2 p.g.k. - do osób wymienionych w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k., ale tylko wtedy, gdy to oni zgłaszają staroście zmiany danych objętych ewidencją. W przedmiotowej sprawie organ ustalił, że na działce skarżących powstaje budynek, którego budowa nie została zakończona. Jednocześnie postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu. Z decyzji Wójta Gminy L. z [...] września 2011 r. o warunkach zabudowy wynika, że na działce ewidencyjnej nr [...] powstaje budynek mieszkalny jednorodzinny, na którego budowę skarżący uzyskali pozwolenie na budowę decyzją Starosty W. z [...] listopada 2011 r. Z decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że inwestor jest zobowiązany zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego inwestor jest obowiązany dołączyć dokumentację geodezyjną, zawierającą wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej oraz informację o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu, sporządzoną przez osobę wykonującą samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii oraz posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe. Obiekty budowlane wymagające pozwolenia na budowę podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, a po ich wybudowaniu - geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej ich położenie na gruncie - art. 43 ust. 1 ww. ustawy. Wyznaczenie obiektu budowlanego w terenie oraz inwentaryzacja powykonawcza są wykonywane według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133, dalej: r.o.g.k.). Kwestią łączącą się z zakończeniem budowy jest sporządzenie operatu geodezyjnego (§ 19 ust. 1 r.o.g.k.), który wchodzi w skład dokumentacji budowy. Powinien on zawierać całą dokumentację geodezyjną sporządzoną na poszczególnych etapach budowy, a w szczególności szkice tyczenia i kontroli położenia poszczególnych elementów obiektu budowlanego. Geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza stanowi podstawę dokumentacji geodezyjno-kartograficznej i powinna zawierać dane umożliwiające wniesienie zmian na mapę zasadniczą wchodząca do zasobu geodezyjno-kartograficznego, a także zmian wprowadzanych do ewidencji gruntów i budynków oraz do ewidencji sieci uzbrojenia terenu (§ 20 r.o.g.k.). Wykonawca prac geodezyjnych zgodnie z § 21 r.o.g.k. zobowiązany jest do przekazania do ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej oryginału dokumentacji, o której mowa w § 20, w formie i zakresie przewidzianym odrębnymi przepisami. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, na skarżących nie ciążył obowiązek zgłoszenia właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, o którym mowa w art. 22 ust. 2 p.g.k., w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian, z uwagi na zdanie drugie tego przepisu, które wyłącza ten obowiązek. Przy założeniu, że proces budowlany przebiega zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, stosowna dokumentacja powinna wpłynąć do starosty po zakończeniu budowy. Uznając, że działanie organu z urzędu było przedwczesne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), § 3 oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.