IV SA/Wa 2208/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; II. uchyla postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Stowarzyszenia P. z siedzibą w P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a."’, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2013 r., którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji tego samego organu z [...] grudnia 2010 r. Wskazaną decyzją z 2010 roku utrzymano w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z [...] maja 2010 r., o umorzeniu postępowania administracyjne w sprawie zgłoszenia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, polegającego na zniszczeniu stanowiska traszki grzebieniastej (Triturus cristatus) w stawie przy ul. [...] i [...] w P. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy: - do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wpłynął wniosek P. (pismo z 11 stycznia 2011 r. o wznowienie postępowania w sprawie zagrożenia zniszczeniem stanowiska traszki grzebieniastej w stawie przy ul. [...] i [...] w P., - postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wznowił postępowanie w sprawie kwestionowanej decyzji ostatecznej z 2010 roku, - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] czerwca 2011 r., wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 2010 roku, - w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lipca 2011 r., utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję, - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 kwietnia 2012 r., (sygn. akt IV SA/Wa 1598/11), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą a także postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2011 r., - mając na uwadze powyższy wyrok, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z [...] marca 2013 r., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zagrożenia zniszczeniem stanowiska traszki grzebieniastej w stawię przy ul. [...] i [...] w P., a następnie decyzją z [...] marca 2013 r., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z 2010 roku, - w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy (wobec wniosku P.) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem z 1 lipca 2013 r., wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych wniosku - o sprecyzowanie, jakiej opinii nie uzyskał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] w toku prowadzonego przez siebie postępowania oraz kiedy Strona dowiedziała się o tej przesłance (brak opinii P. wskazał w swoim piśmie z 11 stycznia 2011 r., którym żądano wznowienia postępowania), - P. pismem z 10 lipca 2013 r., ustosunkował się do otrzymanego wezwania. wskazując m.in.: niezrozumiałe jest żądanie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dotyczące określenia terminu, w którym Strona dowiedziała się o przesłance konieczności wydania opinii przez inny organ w trakcie postępowania prowadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...]; przesłanką tą było doskonale widoczne składowanie odpadów i była ona znana organowi ochrony środowiska w chwili wydawania decyzji, - złożenie wniosku o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w ramach którego organ bada istnienie przesłanek formalnych do wznowienia postępowania; jeżeli w wyniku postępowania wstępnego organ stwierdzi, że wniosek spełnia przesłanki formalne, to zobowiązany jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, na podstawie art. 149 § 1 K.p.a.; jeżeli natomiast przesłanki formalne nie będą spełnione, wówczas wznowienie postępowania będzie niedopuszczalne a organ zobowiązany jest odmówić wznowienia postępowania, a odmowy tej dokonuje w formie postanowienia, - w rozpatrywanej sprawie podanie wniósł podmiot uczestniczący w postępowaniu na prawach strony oraz powołał się na ustawowe przesłanki wznowienia; zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania należy wnieść w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, - w rozpatrywanej sprawie do wniosku o wznowienie dołączono pisma, które Strona wskazała, jako nowe dowody istotne dla rozstrzygnięcia w postępowaniu; dowodami tymi są kopie pism Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta [...] do Straży Miejskiej z 9 oraz 17 września 2010 r., a także do K. Sp. z o.o. z 23 listopada 2010 r., 14 grudnia 2010 r., 5 listopada 2010 r. i 18 października 2010 r.; pismo z 14 grudnia 2010 r. Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta [...] do K. Sp. z o.o. zostało doręczone Stronie 22 grudnia 2010 r., natomiast wniosek o wznowienie nadano 11 stycznia 2011 r.; zatem jedynie w tym przypadku Strona dochowała miesięcznego terminu, o którym mowa wyżej; natomiast w odniesieniu do pozostałych pism nie zachowano wspomnianego terminu, dlatego też nie mogą zostać wzięte pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego; dokument wskazany przez Stronę - pismo Urzędu Miasta [...] z 14 grudnia 2010 r. stanowi wezwanie do złożenia wyjaśnień, w związku ze stwierdzonym magazynowaniem odpadów wytwarzanych przez K. Sp. z o.o. w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, - dalej w treści uzasadnienia wywodzono, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania, gdyż nie występują przesłanki wskazane w art. 145 § 5 lub 6 K.p.a. W skardze na decyzję stowarzyszenie P. sformułowało zarzuty naruszenia: - art. 35 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie wniosku o wznowienie postępowania z 11 stycznia 2011 r., - art. 12 § 1 K.p.a., poprzez przewlekłe i niestaranne prowadzenie postępowania, - art. 77 § 4 K.p.a., poprzez ignorowanie faktów powszechnie znanych oraz znanych organowi z urzędu, - § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz.U. Nr 82, poz. 501), poprzez nieuwzględnienie faktu, że zagrożenie zmniejszeniem powierzchni zajmowanej przez populację gatunku chronionego jest zagrożeniem szkodą w środowisku. Uzasadniając skargę wskazano: - obowiązkiem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska było, w pierwszej kolejności, rozpatrzenie wniosku z 11 stycznia 2011 r. o wznowienie postępowania w sprawie zagrożenia szkodą w środowisku, polegającego na zniszczeniu stanowiska traszki grzebieniastej u zbiegu ulic [...] i [...] w P.; organ nie wykonał tej czynności, - organ winien był, przed wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2013 r., postanowić o wznowieniu postępowania lub o odmowie wznowienia postępowania; w przypadku odmowy wznowienia postępowania, obowiązkiem organu było pouczyć o sposobie wniesienia zażalenia, - decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2013 r., którą utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję tego samego organu jest bezprzedmiotowa, gdyż organ ten nie prowadzi postępowania w tej sprawie, - postępowanie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska odznaczało się wyraźną niestarannością, naruszającą ogólne zasady postępowania administracyjnego, szczególnie art. 12 § 1 K.p.a., nakazujący organom działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi metodami prowadzącym do załatwienia sprawy; tymczasem: - wniosek z 11 stycznia 2011 r. o wznowienie postępowania Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska [...], uznając go za organ właściwy do załatwienia sprawy. ten zaś poinformował Stowarzyszenie o odesłaniu tego wniosku ponownie Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, który dalej prowadził sprawę; - Decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2013 r. zawierała błędne pouczenie dotyczące sposobu jej zaskarżenia, skutkiem czego organ ten był zmuszony wydać postanowienie przywracające termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydając decyzję [...] marca 2013 r. nie wiedział, czy jest organem I. instancji, czy organem odwoławczym; - postanowieniem z [...] listopada 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska sprostował "oczywistą pomyłkę pisarską" polegającą na zmianie sformułowań "w sprawie zgłoszenia zagrożenia szkodą w środowisku", a powinno być "w sprawie zgłoszenia szkody w środowisku"; oznacza to, że organ ten mylił ze sobą dwa różne postępowania dotyczące stanowiska traszki grzebieniastej w P., - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska naruszył art. 77 § 4 K.p.a., który stanowi, że fakty powszechnie znane oraz znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu; organ stwierdza, że " ... w pobliżu zbiornika wodnego prowadzone były prace budowlane polegające na wyrównaniu terenu po wyburzonych budynkach. Prace te nie zagrażały zbiornikowi ani jego obrzeżom."; fakt, że płazy, do których należy traszka grzebieniasta, są zwierzętami ziemno-wodnymi, które w zbiorniku wodnym dokonują wiosną rozrodu, a resztę życia spędzają na otaczającym zbiornik lądzie, jest wiedzą dostępną obywatelom posiadającym średnie wykształcenie, można je więc uznać za fakty powszechnie znane; ponad wszelką wątpliwość jest to fakt znany z urzędu organowi ochrony środowiska, który jest właściwy w sprawach gatunków podlegających ochronie, - organ winien był odwołać się do rozporządzenia w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku, którego § 3. ust. 1 pkt 2. lit. a stanowi, że szkodą w środowisku jest m.in. zmniejszenie zajmowanej powierzchni przez populację chronionego gatunku; wszelkie prace ziemne w sąsiedztwie stawu były więc zagrożeniem szkodą w środowisku, - odnosząc się do stwierdzeń zawartych w zaskarżonej decyzji, jakoby Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie był właściwym w sprawach gospodarki odpadami, określono je jako truizm, mający na celu uzasadnienie uchylania się od wykonania ciążących na organie administracji obowiązków; obecnie, po kilku latach od składowania odpadów, ich nieumiejętne usunięcie może także zagrozić populacji traszki grzebieniastej; obowiązkiem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest wydanie decyzji na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 473 ze zm.), która ustali warunki prowadzenia robót tak, by nie zagroziły one populacji chronionego gatunku. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawarte w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć tylko niektóre z zawartych w niej zarzutów są zasadne. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, co winno znaleźć wyraz w uzasadnieniu orzeczenia (art. 7. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a.) w kontekście zachowania terminów wskazanych w art. 148 §. 1 K.p.a. wobec wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1598/11. Wskazano w nim: - organ postanowieniem wznowił postępowanie administracyjne, jednakże przed wydaniem tego postanowienia nie zbadał, czy i w jakim zakresie, Skarżący zachował termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania; jako istotne dla sprawy nowe dowody, które wyszły na jaw, a istniały w dniu wydania decyzji i nie były znana organowi, który wydał decyzję Stowarzyszenie wskazało kopie pism Urzędu Miasta do Straży Miejskiej z 9 września 2010 r. oraz do K. Sp. z o.o. z 18 października, 5 i 23 listopada oraz 14 grudnia 2010 r.; pisma te są z różnych dat, każde z nich było doręczone do wiadomości wnioskodawcy; zatem ustalenie, kiedy Strona otrzymała te pisma, będzie miało istotne znaczenie przy ocenie zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, na podstawie tych okoliczności, - skoro Wnioskodawca, jako podstawę wznowienia, wskazał również przesłankę z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., bez jej sprecyzowania, jakiego nie uzyskano wymaganego prawem stanowiska innego organu, winien zostać wezwany do jej sprecyzowania i wskazania, kiedy dowiedział się o tej przesłance, - w przedmiotowej sprawie organ wszczął postępowanie wznowieniowe, bez prawidłowego przeprowadzenia postępowania wstępnego, w ramach którego obowiązany był zbadać zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania; dopiero ustalenie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki formalne do wznowienia postępowania, w tym wniesienie podania o wznowienie w ustawowym terminie, pozwoli organowi na wydanie postanowienia o wznowieniu, na podstawie art. 149 § 1 K.p.a., w przeciwnym razie zobowiązany będzie do wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Przytoczona wyżej ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania, były wiążące dla organ administracji i są wiążące dla orzekającego w sprawie Sądu Administracyjnego – patrz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Organ nie zastosował się w sposób właściwy do wytycznych, w zakresie w jakim nakazano wnikliwe wyjaśnienie, czy zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Sąd orzekając uprzednio wskazał wprawdzie, że istotne znacznie ma to kiedy stosowne pisma, z których Strona wywodzi podstawy wznowieniowe, zostały jej doręczone. Mając na uwadze w pierwszym rzędzie tą kluczową okoliczność organ musi mieć jednak na uwadze także całą treść art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., gdzie mówi się odpowiednio o ujawnieniu dowodów albo okoliczności faktycznych, a w każdym ze wskazanych przypadków muszą one istnieć na dzień orzekania w sprawie, co, do której miałoby nastąpić wznowienie. Trafnie odnotował organ, że jedynie pismo z 14 grudnia 2010 r. zostało doręczone Stronie w dacie pozwalającej uznać brak upływu terminu zakreślonego w art. 148 §. 1 K.p.a. Jednakże wskazane pismo nie jest niewątpliwie dowodem istniejącym w dniu wydania decyzji z 2010 roku. Mogło ono zawierać wyłącznie nowe informacje o istotnych okolicznościach faktycznych istniejących na dzień wydania tej decyzji, które nie były znane wówczas organowi. Stąd zadaniem organu, w kontekście pełnego wyjaśnienia kwestii zachowania terminu, było rozważenie czy okoliczności wymienione w piśmie z 14 grudnia 2010 r. (wskazanie konkretnego podmiotu, który dokonał nielegalnego zgromadzenia odpadów) nie były tożsame z zawartymi w pismach wymienionych przez organ, jako wcześniej doręczane Stronie. Wówczas należałoby ocenić, że Wnioskodawca widział wcześniej o nowych okolicznościach, których ujawnienie miałoby - jego zdaniem - uzasadniać wznowienie postępowania. Podobnie ma się rzecz w kwestii drugiej z przytoczonych przez Stronę podstaw wznowienia – brak uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 §. 1 pkt 6 K.p.a.). Także w tym przypadku organ nie ustalił czy zachowano termin do złożenia wniosku o wznowienie. Rozpoczął w istocie wyjaśnianie kwestii kiedy Strona dowiedziała się o domniemanym braku stanowiska dopiero po wszczęciu postępowania postanowieniem z [...] marca 2013 r. (pismo z 1 lipca 2013 r.). Sam organ odnotował w treści uzasadnienia, że nie otrzymał odpowiedzi, która uprawdopodabniałaby, że Strona dowiedziała się o przesłance wznowieniowej w terminie wskazanym w art. 148 § 1 K.p.a. Wręcz przeciwnie - ze stanowiska Stowarzyszenia należało wnosić, że jego zdaniem "przesłanką tą było doskonale widoczne składowisko odpadów i była ona znana organowi na dzień wydania decyzji (pismo z 10 lipca 2013 r.). Nie przytoczono natomiast żadnych okoliczności, z których wynikałoby, że kwestia domniemanego braku uzgodnień ujawniła się dla Wnioskującego o wznowienie Stowarzyszenia w takiej dacie aby termin zakreślony w art. 148 § 1 K.p.a. był zachowany. W takiej sytuacji nie wykonanie wytycznych zawartych w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1598/11 stanowi dodatkowo o uchybieniu przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie sposób bowiem wykluczyć w rozpoznawanym przypadku, że dalsze rozważania organu, czy w istocie wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania, co może mieć miejsce tylko w przypadku skutecznego złożenia wniosku o wznowienie (gdy postępowanie, jak w danym przypadku, nie jest wszczęte z urzędu) były bezprzedmiotowe. Zasadne są zatem te zarzuty skargi, gdzie wskazywano m.in., że w istocie nie wyjaśniono okoliczności zasadności wznowienia postępowania (choć błędnie wskazano, jakoby nie wydano postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania) a więc czy wydanie decyzji jest zasadne. Nie mają natomiast znaczenia w spawie zarzuty dotyczące bezcelowych lub błędnych, zdaniem strony skarżącej, czynności procesowych organu (przekazywanie wniosku, mylne pouczenie itd.), ponieważ kwestie te nie mogły mieć wpływu na końcowy wynik sprawy. Z kolei przedwczesne byłaby ocena, czy w sprawie występują w istocie przesłanki do wznowienia postępowania, w kontekście potrzeby uprzedniego ustalenia spełniania przesłanek formalnych dla skutecznego wniesienia wniosku. Organ administracji, prowadząc postępowanie wyjaśniające w przedmiocie wniosku o wznowienie z 2011 roku, ustali równocześnie, czy obecnie intencją strony nie jest równocześnie zainicjowanie nowego postępowania w sprawie szkód w środowisku, którego przedmiot byłby odmienny od zakończonego wydaniem decyzji z 2010 roku. Z treści skargi można wnosić, że Stowarzyszenie upatruje zagrożenia powstania szkody w działaniach, które miałyby się wiązać z usuwaniem obecnie nielegalnie zgromadzonych odpadów. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I. i II. sentencji. Orzekając w pkt. III sentencji Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ustawy w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu, w zw. z art. 205 § 1 ustawy zasądzono koszty postępowania sądowego - wpis od skargi. Orzekając ponownie w sprawie, organ administracji będzie miał na uwadze ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.