IV SA/Wa 2213/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy nadania statusu uchodźcy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. N. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Rady do Spraw Uchodźców z [...] sierpnia 2013 r. (nr [...]), utrzymująca w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] marca 2012 r. (nr [...]) o odmowie nadania statusu uchodźcy, odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej i wydaleniu z terytorium RP wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające wyrażenie zgody na pobyt tolerowany. Ponadto decyzją tą uchylono decyzję organu pierwszej instancji w pkt zakazującym ponownego wjazdu na terytorium RP i państw obszaru Schengen przez okres 6 miesięcy. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym: wnioskiem z dnia 12 czerwca 2011 r. A. A., obywatel [...] deklarujący narodowość [...], zwrócił się o nadanie mu statusu uchodźcy do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wnioskiem objął żonę oraz trójkę małoletnich dzieci. Małżonka strony M. S. wraz z małoletnim S. A. zrezygnowała z ubiegania się o nadanie im statusu uchodźcy. Jako motywy wyjazdu z kraju pochodzenia i ubiegania się o status uchodźcy w Rzeczypospolitej polskiej A. A. podał zagrożenie jego życia i rodziny. Bezpośrednią przyczyną wyjazdu z [...] był to, iż po odejściu z pracy w milicji zaczął być prześladowany przez wahabitów. Już w 2002 r. straszono go wrzucając kartki z groźbami za ogrodzenie domu. W 2001 r. został pobity przez rosyjskich żołnierzy, którzy byli pijani. Wyjaśnił, iż walczył przeciwko bojownikom i terroryzmowi od 2002 r. do 2010r. W 2010 r. już po odejściu z pracy podczas jego nieobecności do domu wtargnęło trzech zamaskowanych mężczyzn w mundurach, którzy wypytywali o niego żonę. Dzieci bardzo się bały i krzyczały. Wtedy uciekli. Podczas ucieczki zabili jego znajomego. Po tym zajściu A. A. wysłał rodzinę do S., a sam też zaczął się ukrywać. Wyjechał do Polski dopiero gdy zebrał pieniądze i wyrobił paszporty. Podkreślił, iż w [...] czuł się prześladowany przez wahabitów i obawia się powrotu, albowiem ktoś z bojowników może go zabić. Chce aby jego dzieci zdobyły w Polsce wykształcenie i pracę. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] marca 2013 r. odmówił nadania skarżącemu statusu uchodźcy w rozumieniu Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. oraz Protokołu dotyczącego statusu uchodźców, sporządzonego w Nowym Jorku dnia 31 stycznia 1967 r. (Dz.U. z 1991 r., nr 119, poz. 515 i 517). Organ pierwszej instancji stwierdził również, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające udzielenie skarżącemu ochrony uzupełniającej i zgody na pobyt tolerowany na terytorium RP, a w konsekwencji orzekł o jego wydaleniu. Ponadto orzekł o zakazie ponownego wjazdu na terytorium RP i państw obszaru Schengen przez okres 6 miesięcy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że cudzoziemiec nie podał jakichkolwiek wiarygodnych przyczyn uzasadniających obawę przez prześladowaniami, o których mówi Konwencja Genewska dotycząca statusu uchodźców. Nie wykazał on bowiem, że "żywi uzasadnioną obawę przez prześladowaniem z powodu swej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej" (art 1 ust. A pkt 2 Konwencji Genewskiej). Organ pierwszej instancji wskazał, iż cudzoziemiec w żaden sposób nie uprawdopodobnił podnoszonych przez niego okoliczności dotyczących ewentualnego prześladowania. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponadto, że skarżący nie spełnia przesłanek uzasadniających udzielenie mu ochrony uzupełniającej na terytorium RP, wymienionych w art. 15 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2009 r., nr 189, poz. 1472 ze zm.), oraz przesłanek uzyskania zgody na pobyt tolerowany, wskazanych w art. 97 ust. 1 pkt 1 i 1 a tej ustawy. Od tej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców A. A. odwołał się do Rady do Spraw Uchodźców. Zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. Do odwołania załączył kopie kilkunastu dokumentów, mających uwiarygodnić podnoszone przez niego twierdzenia i opisywane zdarzenia. Załączona została m.in. legitymacja oraz książeczka pracy potwierdzające jego zatrudnienie w milicji oraz dokumentacja medyczna potwierdzająca, iż został pobity w 2010r. Rada do Spraw Uchodźców po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymała w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Ponadto decyzją tą uchylono decyzję organu pierwszej instancji w pkt zakazującym ponownego wjazdu na terytorium RP i państw obszaru Schengen przez okres 6 miesięcy. Rada stwierdziła, iż cudzoziemiec nie wykazał wiarygodnych faktów czy okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego obawę przed indywidualnym prześladowaniem z powodu rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do określonej grupy społecznej. Pojęcie uzasadnionej obawy mieści w sobie założenie, że okoliczności sprawy są wiarygodne. Tymczasem strona nie była w stanie w sposób logiczny i spójny przedstawić swojej historii. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wyłonił się wewnętrznie zgodny obraz, na podstawie którego można by racjonalnie przyjąć istnienie podstaw do nadania stronie statusu uchodźcy. Organ drugiej instancji stwierdził, że podziela pogląd Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, że brak jest przesłanek do udzielenia stronie ochrony międzynarodowej na terytorium RP. Odnosząc się do kwestii złożonych przez stronę dokumentów Rada stwierdziła, iż nadesłane materiały są mało czytelnymi kopiami w języku rosyjskim i dlatego Rada postanowiła nie włączać ich do materiału dowodowego. A. A. zaskarżył decyzję Rady do Spraw Uchodźców do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art.13, art. 15, art. 97 ust. 1 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz istotne naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77, art. 80, art. 15 i 107 § 3 k.p.a.). Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem organu drugiej instancji, że nie spełnia przesłanek do uzyskania statusu uchodźcy w RP.. Skarżący zarzucił, iż organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności nie przeprowadzając w sprawie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, pomijając dowody załączone przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę Rada do Spraw Uchodźców wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Powodem uchylenia decyzji jest również naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a.). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Zarzuty podniesione w skardze, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, okazały się zadane. Podlegająca kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie decyzja Rady do Spraw Uchodźców wydana została bowiem w wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2013r. o odmowie nadania skarżącemu statusu uchodźcy w RP, odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej i zgody na pobyt tolerowany oraz wydaleniu z RP. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji szczegółowo opisał stan faktyczny sprawy i odniósł go do poszczególnych form ochrony międzynarodowej. Obowiązku tego nie dopełnił natomiast organ odwoławczy, mimo tego, że wniesienie odwołania od rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, zobowiązywało go do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Na organie odwoławczym ciąży bowiem obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także zbadanie zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się przy tym tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zobowiązany jest, bowiem stosownie do art 80 k.p.a. do dokonania oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący do odwołania załączył kopie kilkunastu dokumentów, mających jego zdaniem uwiarygodnić podnoszone przez niego twierdzenia i opisywane zdarzenia. Załączona została m.in. legitymacja oraz książeczka pracy potwierdzające jego zatrudnienie w milicji oraz dokumentacja medyczna potwierdzająca iż został pobity w 2010 r. Jeżeli jak twierdzi organ dokumenty załączone przez stronę stanowiły mało czytelne kserokopie, organ powinien wezwać cudzoziemca do nadesłania oryginałów dokumentów, ewentualnie ich przetłumaczenia na język polski, a następnie zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. dokonać ich oceny. Ponadto stosownie do treści art. 11 ust.1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tłumaczenie na język polski dokumentów sporządzonych w języku obcym, dopuszczonych jako dowód w postępowaniu o nadanie statusu uchodźcy lub azylu, zapewnia, w razie potrzeby, organ, przed którym jest prowadzone postępowanie. Za niedopuszczalne, więc i naruszające zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, uznać należy takie działanie organu jak w niniejszej sprawie, polegające na odmowie włączenia wskazanych przez cudzoziemca dokumentów do materiału dowodowego. Trzeba także wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. nie można zatem rozumieć w sposób formalny (por. wyroki NSA: z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95 - lex nr 27873, oraz z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA/WA 721/92 - lex nr 10341). Identyczne stanowisko prezentuje także nauka prawa jednoznacznie wskazując, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji (por. m.in. komentarz do art. 138 k.p.a. pod redakcją B. Adamiak i J. Borkowskiego). Wyraźnie podkreślić też trzeba, że sąd administracyjny jedynie kontroluje prawidłowość działań organów administracji a postępowanie przed nim nie jest kontynuacją sprawy administracyjnej. Z tych względów brak jest podstaw do dokonania przez sąd ocen o charakterze materialnoprawnym i rozstrzygania podnoszonych w skardze kwestii skoro w postępowaniu administracyjnym wystąpiły uchybienia procesowe wymagające ponownego wydania decyzji administracyjnej przez organ odwoławczy. W kontekście powyżej wskazanych nieprawidłowości, w ocenie Sądu przy wydaniu zaskarżonej decyzji Rada do Spraw Uchodźców naruszyła nie tylko art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy, wbrew wymogom wynikającym z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie dopełnił obowiązku wyczerpująco rozpatrzenia materiału dowodowego. Rada do Spraw Uchodźców naruszyła także art. 80 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zaskarżona decyzja (jej uzasadnienie) nie odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W tym miejscu podkreślić trzeba, że sąd administracyjny kontroluje prawidłowość działań organów administracji publicznej, a postępowanie przed nim nie jest kontynuacją sprawy administracyjnej. Z tych względów brak jest podstaw do dokonania przez sąd oceny zarzutów o charakterze materialnoprawnmym i rozstrzygania podnoszonych w tej skardze kwestii, skoro w postępowaniu administracyjnym wystąpiły uchybienia procesowe, wymagające ponownego wydania decyzji administracyjnej przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).