IV SA/Wa 2213/16

Dnia 7 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2016 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. C. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 roku numer [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 roku numer [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu zażalenia B. C. (dalej: skarżący) na postanowienie Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z dnia [...].01.2014r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w części dotyczącej przyznanego odszkodowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].07.1981 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] gm. kat. [...] wpisanej w Iwh [...] nr. dz. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność S. Z. w 1/2 części, K. C. w 1/4 części i H. C. w 1/4 w części utrzymanej w mocy decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.1982r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia a w części dotyczącej odszkodowania uchylającej ww. decyzję z dnia [...].07.1981 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].01.2014r. nr [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...].07.1981 r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa za odszkodowaniem m. in. nieruchomości położonej w [...] gm. kat. [...] wpisanej w Iwh/kw [...] nr dz. [...] nr oznaczenia [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność S. Z. w 1/2 części, K. C. w 1/4 części i H. C w 1/4 części. Decyzją z dnia [...].04.1982r. nr [...] Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu odwołania Izby Rzemieślniczej w [...] od decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].07.1981r" utrzymał decyzję z dnia [...].07.1981r. w części dotyczącej wywłaszczenia, a w części dotyczącej odszkodowania uchylił decyzję z dnia [...].07.1981 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...].04.1982r. Nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania w kwocie 52.206 zł za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...] gm. kat. [...] wpisaną w Iwh [...] kw [...] nr. dz. [...] o pow. [...] m2. Odszkodowanie zostało przyznane S. Z. w 1/2 części w wysokości 26.103 zł, K. C. w 1/4 części w wysokości 13.051,50 zł oraz H. C. w 1/4 części w wysokości 13.051,50 zł. Do wypłaty odszkodowania została zobowiązana Izba Rzemieślnicza w [...]. Decyzją z dnia [...].07.1982r. Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu odwołań m. in. Izby Rzemieślniczej w [...] od decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].04.1982r. Nr [...], uchylił decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].04.1982. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...].10.1983r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości Iwh [...] kw [...] nr dz. [...] m. ozn. [...] o powierzchni 371 m2 decyzją z dnia [...].07.1981 r. w kwocie 329.955 zł. Odszkodowanie zostało przyznane na rzecz S. Z. w 1/2 części w wysokości 164.975,50 zł, K. C. w 1/4 części w wysokości 82.488,50 zł, H. C. w 1/4 części w wysokości 82.488,50 zł. Do wypłaty odszkodowania została zobowiązana Spółdzielnia Rzemieślnicza "[...]" w [...]. Decyzją z dnia [...].01.1984r. nr [...] Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Rzemieślniczej Malarzy i Budowlanych "[...]" w [...] od decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].10.1983r. znak [...] o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości położone w [...] przy ul. [...], uchylił decyzję z dnia [...].10.1983r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...].02.1984r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania w kwocie 329.022 zł z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej wg Iwh [...] kw [...], działka nr [...], numer oznaczenia [...], o powierzchni [...] m2. Odszkodowanie zostało przyznane na rzecz S. Z. w 1/2 części w wysokości 164.511 zł, K. C. w 1/4 części w wysokości 82.255,50 zł i H. C. w 1/4 części w wysokości 82.255,50 zł. Pismem z dnia [...].09.2013r. B. C. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].07.1981r. nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] (Iwh [...], Kw [...]), oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] oraz przy ul. [...] (Iwh [...], kw [...]), oznaczonej jako działka [...]. Uzasadniając wniosek B. C. podniósł, że decyzja została skierowana do zmarłego właściciela – K. C., a organ wydając decyzję miał tego świadomość. Pismem z dnia [...].11.2013r. nr [...] Wojewoda [...] zawiadomił strony, iż nie jest organem właściwym w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 2 września 2013r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].07.1981 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] gm. kat. [...] wpisanej w Iwh [...] nr. dz. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność S. Z. w 1/2 części, K. C. w 1/4 części i H. C. w 1/4 w części dotyczącej wywłaszczenia, bowiem decyzja z dnia [...].07.1981 r. została utrzymana w mocy decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.1982r. nr [...], zaś w części dotyczącej odszkodowania decyzja z dnia [...].07.1981 r. została uchylona i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie organ wojewódzki wskazał, że wnioskodawca powinien złożyć odrębne podanie do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Postanowieniem z dnia [...].01.2014r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].07.1981 r., znak: [...] w części dotyczącej odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1981 r., znak: [...] utrzymaną w mocy w części dotyczącej wywłaszczenia decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1982r. znak: [...]. Uzasadniając postanowienie z dnia [...].01.2014r. Wojewoda [...] wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przyczyna przedmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1981r., znak: [...] w części dotyczącej odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1981r., znak: [...] utrzymaną w mocy w części dotyczącej wywłaszczenia decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1982r., znak: [...], albowiem wnioskodawca żąda wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w trybie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w sprawie, w której nie istnieje decyzja, której legalność należy poddać ocenie. Decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].07.1981 r., znak: [...] w części dotyczącej odszkodowania została bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego w związku z jej uchyleniem decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1982r., znak: [...]. Przyznanie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1981 r., znak: [...] utrzymaną w mocy w części dotyczącej wywłaszczenia decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1982r., znak: [...] nastąpiło decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1984r, znak: [...], która stała się prawomocna z dniem [...] kwietnia 1984r. Sprawa prawidłowości przyznanego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości mogłaby zatem zostać oceniona poprzez zbadanie prawomocnej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1984r., znak: [...] w przypadku złożenia odrębnego wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. B. C. w dniu 29 stycznia 2014r. wniósł zażalenie na postanowienie z dnia [...].01.2014r. W uzasadnieniu zażalenia, kierując się zasadami ekonomii procesowej, zmodyfikował wniosek żądając prowadzenia postępowania w stosunku do decyzji rozstrzygającej o przyznanym odszkodowaniu tj. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].02.1984r. nr [...]. Zgłoszony w zażaleniu z dnia 29 stycznia 2014r. wniosek B. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1984r. numer [...] zainicjował nowe postępowanie przed Wojewodą [...] zarejestrowane pod sygnaturą [...]. Termin zakończenia tego postępowania wyznaczono na dzień [...] czerwca 2014. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 roku Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpoznał zażalenie skarżącego od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014r. roku numer [...] i utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].07.1981 r. nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] gm. kat. [...], wpisanej w Iwh [...] nr. dz. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność S. Z. w 1/2 części, K. C. w 1/4 części i H. C. w 1/4 części została utrzymana w mocy decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.1982r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia, zaś w części dotyczącej odszkodowania została uchylona i sprawa przyznania odszkodowania została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Tym samym w obrocie prawnym nie istnieje decyzja z dnia [...].07.1981 r. nr [...] w części orzekającej o przyznanym odszkodowaniu, zatem brak jest podstaw uprawniających do oceny legalności ww. decyzji z dnia [...].07.1981 r. nr [...] w części orzekającej o przyznanym odszkodowaniu, skoro nie istnieje ona w obiegu prawnym. Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 roku zarzucając zaskarżonemu postanowieniu błędną interpretację przepisów postępowania administracyjnego. Wniósł o zmianę postanowienia poprzez uchylenie decyzji Wojewody, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i wszczęcie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1981 r., [...]. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzja z dnia [...] lipca 1981 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy część uczestników stanowiły osoby zmarłe. K. C. nie żył w okresie prowadzenia postępowania administracyjnego, a organ prowadzący postępowanie miał informację o tym fakcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. 2016, poz. 1066 j.t.). Kontrola ta obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 2016, poz. 718 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa jest zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016r. prowadzi do następujących wniosków: Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...], mocą którego na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1981r., znak: [...] w części dotyczącej odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1981 r., znak: [...] utrzymaną w mocy w części dotyczącej wywłaszczenia decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. numer [...]. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 61 a § 2 k.p.a. na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje na zasadach określonych w art. 61 a k.p.a. (vide: Małgorzata Jaśkowska - Komentarz aktualizowany do art. 157 k.p.a. LEX/el. 2012; Alicja Plucińska-Filipowicz - Komentarz do zmiany art. 157 k.p.a. LEX/el. 2011; W. Chróścielewski - Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły wżycie w 2011 r., ZNSA2011, nr 4, s. 15). Przepis art. 61 a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a. przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (a także wskazanych w art. 126 k.p.a. postanowień) na żądanie strony. Te "inne uzasadnione przyczyny", o których stanowi art. 61 a § 1 k.p.a. to między innymi brak przedmiotu, w którym postępowanie może być prowadzone. Przedmiotem tym zaś jest decyzja administracyjna, a na mocy art. 126 k.p.a. także postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134 k.p.a., tj. postanowienia stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Brak istnienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, przez którą rozumieć należy władcze i jednostronne oświadczenia woli organu władzy publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie, stanowi więc niewątpliwie przeszkodę o charakterze przedmiotowym uniemożliwiającą wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania bowiem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, ale jedynie ustalenie czy kontrolowana decyzja, względnie postanowienie, obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, wskazanych w ww. przepisie. Przedmiotem żądania B. C. jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...] lipca 1981r. w części dotyczącej odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane decyzją Naczelnika Dzielnicy [...]. Sąd podziela ocenę organu, że skarżący żąda wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w trybie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w sprawie, w której nie istnieje decyzja, której legalność należy poddać ocenie, albowiem decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1981 r., znak: [...] w części dotyczącej odszkodowania została wyeliminowana z obrotu prawnego w związku z jej uchyleniem decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1982r., znak: [...]. Przyznanie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1981 r., znak: [...] utrzymaną w mocy w części dotyczącej wywłaszczenia decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1982r., znak: [...] nastąpiło decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1984r., znak: [...], która stała się prawomocna z dniem [...] kwietnia 1984r. I należy podkreślić, że sprawa prawidłowości przyznanego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości została poddana ocenie na skutek wniosku złożonego przez skarżącego w zażaleniu z dnia [...] stycznia 2014r. Skoro zatem ocena prawna możliwości uruchomienia postępowania nadzorczego w sprawie objętej żądaniem B. C. została dokonana przez organ prawidłowo, a w toku postępowania nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to zarówno postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014r. odmawiające wszczęcia na jego wniosek postępowania nadzorczego w sprawie objętej tym wnioskiem, jak i utrzymujące je w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016r. odpowiadają prawu, co czyni skargę niezasadną. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.