IV SA/Wa 2215/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego reformy rolnej - oddala skargę - Decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) sierpnia 1996 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Radomskiego z dnia (...) marca 1996 r. zakończone zostało postępowanie w przedmiocie stwierdzenia, że zespół dworsko-parkowy należący do majątku ziemskiego (...), stanowiący byłą własność M. P., podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt IVSA 1658/96 oddalono skargę A. P. na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej. W wyniku rozpoznania wniosku Z. S. o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kpa, postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Po rozpatrzeniu ponownie sprawy zakończonej w postępowaniu zwykłym decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) sierpnia 1996 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) czerwca 2007 r. odmówił jej uchylenia oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Radomskiego z dnia (...) marca 1996 r. Decyzją z dnia (...) września 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) czerwca 2007 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ naczelny wskazał, iż podstawę przejęcia przedmiotowej nieruchomości stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Stosownie do jego treści na cele reformy rolnej przejmowane były nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała powyższe wymogi obszarowe, przechodziła z mocy prawa bezzwłocznie, bez wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa. Na cele reformy rolnej przeznaczone były więc nieruchomości ziemskie. Jak wskazał Minister rozumienie pojęcia "nieruchomości ziemskiej" nie budziło kontrowersji w orzecznictwie sądowym do momentu podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny uchwały z dnia 19 września 1990 r. (W 3/89-OTK 1990/1/26). W uzasadnieniu tej uchwały Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż ustawodawca przez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Analiza przepisów dekretu - zdaniem Trybunał - prowadzi zatem do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej, z tym też przez inne podmioty. Jak podniósł Minister pogląd zawarty w powyższej uchwale nie został w całości podzielony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt IVSA/Wa 1927/06. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pojęcie nieruchomości ziemskiej, którym posługuje się dekret nie może być utożsamiane tylko z pojęciem gruntów lub użytków rolnych. Konstrukcja tego aktu prawnego, jego cele, zakres jak również ratio legis poszczególnych norm wchodzących w jego skład upoważniają do stwierdzenia, że pod pojęciem nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu należy rozumieć nie tylko nieruchomości o charakterze stricte rolnym ( grunty orne, łąki, pastwiska) ale także te które nie były bezpośrednio wykorzystywane dla celów prowadzenia produkcji rolnej. Do takich nieruchomości należą nieruchomości zabudowane, w których mieszkał właściciel majątku ziemskiego. W niniejszej sprawie nieruchomość ziemska pn. (...), stanowiąca własność M. P. obejmowała obszar 246,8783 ha. Ponieważ łączny obszar tej nieruchomości ziemskiej przekraczał w dniu 13 września 1944 r. 100 ha powierzchni, nieruchomość ta z mocy prawa, w całości i bez odszkodowania przeszła na własność Państwa. Ponadto Minister wskazał, iż w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt IVSA 165/96 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż prawidłowo organ naczelny przyjął, że przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i wydane na podstawie tego dekretu rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych nie dają podstaw do wyłączania spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu zabudowań dworskich, znajdujących się w granicach przejmowanych na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym. Zarzuty skarżącego zawarte w skardze mogłyby uzasadniać wzruszenie zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdyby skarżący wykazał, że zespół dworsko-parkowy był odrębną częścią nieruchomości ziemskiej, wyodrębnioną w wyniku dokonanego podziału prawnego. Taka okoliczność nie została wykazana a nawet uprawdopodobniona". Jak ustalono w niniejszej sprawie dwór w W. służył jako mieszkanie właściciela majątku i jego rodziny. W ocenie Ministra należy zatem przyjąć, iż - z uwagi na fakt, że była to stała siedziba właściciela majątku - stanowił on główny ośrodek decyzyjny prowadzonego gospodarstwa. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powołując się na liczny dorobek doktryny i orzecznictwa wskazał na istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy dworem w W., a pozostałą częścią majątku. Bez znaczenia w ocenie organu naczelnego było, czy ów pałac był położony w środku nieruchomości ziemskiej, czy na jej obrzeżu, jak również, czy odgradzała go od reszty granica naturalna czy sztuczna. Dlatego też przedłożone przez Z. S. zdjęcia świadczące o wyodrębnieniu pałacu od reszty nieruchomości "stałym parkanem", w ocenie organu nie może stanowić podstaw do uchylenia wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła pełnomocnik Z. S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa formalnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje naruszyły art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość ziemska (...) o pow. 246,8783 ha, przeszła na rzecz Skarbu Państwa w trybie powołanego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, podczas gdy nieruchomość ta nie była funkcjonalnie związana z nieruchomością ziemską i jej przejęcie nastąpiło w oderwaniu od celów dekretu, opisanych w art. 1 ust. 2 tego dekretu. Jak wskazała, jedynym kryterium, na podstawie którego można wywieść, czy nieruchomość ziemska lub jej część przeszła na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jest dokonanie analizy, czy nieruchomość ta stanowiła funkcjonalną całość z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym. W dalszej części skargi pełnomocnik skarżącej przytoczyła pojęcie "nieruchomości ziemskiej" zdefiniowane przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. ( W 3/89-OTK 1990/1/26), jak również stanowiska zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2004 r., sygn. akt IVSA 3476/02. Wskazała, iż przy dokonaniu oceny, czy określona nieruchomość, w tym także zespół pałacowo-parkowy, podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej niezbędne było ustalenie, czy istniał związek funkcjonalny, a nie związek przedmiotowy pomiędzy tą częścią przejętego majątku, a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym. Zdaniem strony skarżącej zespół dworsko-parkowy (...) nie pozostawał w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym, bowiem na terenie parku nie znajdowały się żadne urządzenia służące do produkcji rolnej. Nadto w ocenie pełnomocnika skarżącej zaskarżona decyzja naruszyła treść art. 6 w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w trybie art. 6 dekretu przyjmowane były wszystkie zabudowania znajdujące się w obrębie nieruchomości ziemskiej, a nie tylko te, których przejęcie niezbędne było dla realizacji celów dekretu o reformie rolnej. W treści skargi wskazano również na naruszenie przez zaskarżoną decyzję art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa poprzez nieudowodnienie i niewykazanie przez organ zasadności przejęcia wnioskowanej nieruchomości w trybie dekretu, a w szczególności brak uzasadnienia na jakiej podstawie uznano, że przedmiotową nieruchomość dworsko-parkową łączy związek funkcjonalny z gospodarstwem rolnym zorganizowanym na przedmiotowej nieruchomości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. Uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2007r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia (...) czerwca 2007r., nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Podkreślenia wymaga, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały w wyniku rozpoznania wniosku Z. S. o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kpa. Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wznowił postępowanie w niniejszej sprawie. Stwierdził bowiem, że prawa spadkowe po byłym właścicielu majątku przysługiwały Z. S. już w dniu wydania przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) sierpnia 1996 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Radomskiego z dnia (...) marca 1996 r. Uznał także, iż zachowany został termin miesięczny wynikający z art. 148 Kpa. Zważywszy, iż jako podstawę wznowienia skarżąca wskazała także art. 145 1 pkt 5 Kpa i załączyła zdjęcia obrazujące odgrodzenie dworu od reszty majątku wyjaśnienia wymagało, czy są to nowe dowody istotne dla sprawy nieznane organowi, który wydał decyzję, a istniejące w dniu wydania tej decyzji. W tym kontekście zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy miał fakt, iż wydana w postępowaniu zwykłym decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) sierpnia 1996 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Radomskiego z dnia (...) marca 1996 r. - którą stwierdzono, że zespół dworsko-parkowy należący do majątku ziemskiego (...), stanowiący byłą własność M. P., podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Otóż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt IVSA 1658/96 oddalił skargę A. P. na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej. Wyrok ten stał się prawomocny i nadal pozostaje w obrocie prawnym. Dokonując zatem oceny zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem należy mieć na uwadze treść art. 153 P.p.s.a, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zawarta w przedmiotowym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena prawna dotycząca kontrolowanej decyzji wskazywała, iż jedyną podstawą do wzruszenia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia(...) sierpnia 1996 r. byłoby wykazanie przez stronę skarżącą, iż zespół dworsko-parkowy był odrębną częścią nieruchomości ziemskiej, wyodrębniona w wyniku dokonanego podziału prawnego. Jedynie bowiem wyodrębnienie prawne dawałoby podstawę do wyłączenia zabudowań dworskich znajdujących się w granicach przejmowanych na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich o charakterze rolnym spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit e dekretu. W świetle tej oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, która przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy wiązała zarówno orzekający organ jak i Sąd, oczywiste jest, że owe zdjęcia warunku tego spełniały. Nie można zgodzić się z zarzutami skargi, iż przejęcie nieruchomości ziemskiej o pow. 246,8783 ha pn. (...) obejmującej zespół dworsko-parkowy, nastąpiło z naruszeniem treści art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Zasadnie w ocenie Sądu organ rozpoznający sprawę uznał, iż przedstawione przez stronę skarżącą zdjęcia wskazujące na wyodrębnienie pałacu od reszty nieruchomości stałym parkanem, nie mogły stanowić podstawy do uchylenia wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Przedstawione przez skarżącą dowody wskazują bowiem jedynie na faktyczne wyodrębnienie zespołu dworsko-parkowego od pozostałej części nieruchomości ziemskiej. Skarżąca nie wykazała natomiast - co miało zasadnicze znaczenie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - iż zespół dworsko-parkowy stanowił odrębną część nieruchomości ziemskiej i to odrębną pod względem prawnym. Brak dokumentów wskazujących na wyodrębnienie tej części nieruchomości ziemskiej poprzez dokonanie podziału prawnego dawało podstawę do utrzymania w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) sierpnia 1996 r. którą stwierdzono, że zespół dworsko-parkowy należący do majątku ziemskiego (...), stanowiący byłą własność M. P., podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie akceptowany jest pogląd, iż zmiana tzw. linii orzeczniczej Sądu, a więc odmienna interpretacja pewnych przepisów prawnych nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania w sprawie, czy też stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych. Na marginesie podkreślenia wymaga, iż odnośnie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5.06.2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 przesadził jedynie o tym, że par. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1.03.1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skład orzekający w niniejszej sprawie czuje się związany sentencją tej uchwały. Należy jednocześnie zaznaczyć, iż z uwagi na ocenę prawną zawartą w wiążącym Sąd przedmiotowym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1998 r. bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy pozostały przedstawione przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji z dnia (...) czerwca 2007 r. wywody dotyczące istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko-parkowym, a pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej. Niedoskonałość uzasadnień powyższych decyzji w tym zakresie nie miała jednak istotnego wpływu na końcowe rozstrzygniecie sprawy. Stwierdzić tak należy zwłaszcza wobec, jej niejakiego "konwalidowana" przy ponownym rozpoznaniu sprawy, poprzez zawarcie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji kwestii, które miały zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie w świetle uprzedniego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt IVSA 1658/96, o czy uprzednio nadmieniono. Mając na względzie powyższe wywody i przytoczone regulacje prawne stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia (...) czerwca 2007 r., odpowiadają prawu. W tym stanie rzeczy - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzeczono jak w sentencji.