IV SA/Wa 2215/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2016 r. odmawiające uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazano, że teren przedłożonego do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego graniczy między innymi z terenem o symbolu [...] i [...] stanowiącym odpowiednio teren w liniach rozgraniczających drogę ekspresową klasy [...] i drogę główną ruchu przyspieszonego klasy GP. Teren o symbolu [...] stanowi pas terenu pod przyszłą budowę drogi ekspresowej [...] relacji [...], natomiast teren o symbolu [...] stanowi pas terenu pod przyszłą budowę drogi krajowej nr [...] – [...]. Wprowadzona rezerwa pod przyszłą budowę tych dróg znajduje odzwierciedlenie w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...]. Organ wywodził, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 19 pkt 4b i 4c dopuszcza tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenów poprzez budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na obszarze oznaczonym w części graficznej planu symbolem literowym "a", budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na obszarze oznaczonym w części graficznej planu symbolem literowym "b" oraz zgodnie z § 20 pkt 4a budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na obszarze oznaczonym w części graficznej planu symbolem literowym "c". Organ stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) w planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się po przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym odziaływaniem. W pasie tego terenu mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi. Ich usunięcie w wypadku budowy drogi następuje na koszt właściciela, bez odszkodowania. W ocenie organu sposób zagospodarowania trenów o symbolach [...] i [...] w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodne z powołanym wyżej przepisem. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że pojęcie tymczasowego obiektu budowalnego zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 20016 r. poz. 290). Zgodnie z tą definicją przez tymczasowy obiekt budowalny należy rozumieć obiekt budowalny przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowalny niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowej, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Organ wskazał, że pojęcia tymczasowego zagospodarowania terenu i obiektu tymczasowego różnią się od siebie. GDDKiA podkreślił, że z treści projektowanej uchwały aby planowane budynki mieszkalne stanowiły tymczasowe obiekty budowalne, które mogą być wznoszone w pasach terenu przeznaczonego pod przyszłą budowę dróg. W ocenie organu okoliczności te powinny być uwzględnione w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do tych terenów. GDDKiA stwierdził również, że w odniesieniu do tych obszarów istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniosła Gmina [...] zarzucając naruszenie: - art. 17 pkt 6 lit b tiret trzy oraz art. 24 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 19 i art. 20 k.p.a. oraz art. 1, art. 4 pkt 2, art. 18 ust1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich pominięcie i uznanie się za organ uprawniony do dokonywania uzgodnień, - art. 44 u.p.z.p. poprzez jego pominięcie, - art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p. poprzez ich błędną interpretację, - art. 10 ust, 2 pkt 8 i art. 10 ust 3 oraz art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną interpretację, - art. 157 k.p.a. poprzez jego pominięcie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że o dokonanie powyższego uzgodnienia wystąpił Prezydent Miasta [...]. Wywodzono, że zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. takiego uzgodnienia powinien dokonać właściwy zarządca drogi. Takie postepowanie stanowi jednocześnie naruszenie art. 19 i 20 k.p.a. W ocenie skarżącej postanowienie to narusza art. 44 u.p.z.p., gdyż wprowadza mechanizm transponowania ustaleń planu wojewódzkiego do miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Gminy bezpodstawne jest także stanowisko GDDKiA w kwestii dotyczącej wszczynania postępowań nieważnościowych w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy dla obszaru przewidzianego pod budowę drogi ekspresowej [...] i drogi krajowej nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie nie uchybia przepisom prawa w sposób, który dawałby podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy wydano na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 6 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Z art. 24 ust. 1 ustawy wynika natomiast, że uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Na podstawie zawartego w cytowanych regulacjach umocowania oraz we wskazanym tam trybie GDDKiA orzekł w przedmiocie uzgodnienia przedłożonego mu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest zasadne twierdzenie skargi, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie był organem uprawnionym do dokonania takiego uzgodnienia. Art. 17 ust. 6 lit b trier 3 mówi, że uzgodnienia dokonuje właściwy zarządca drogi. W myśl art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2015, poz. 460 ze zm.) zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Przedłożony do uzgodnienia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmował teren, przez który przebiegają planowane drogi krajowe (drogi ekspresowej [...] i drogi krajowej nr [...] ruchu przyspieszonego). Nie ulega więc wątpliwości, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad był organem uprawnionym do dokonania powyższego uzgodnienia. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 17 pkt 6 lit. b trier 3 , art. 24 ust. 1 i 2 u.p.z.p., art., 19 i 20 k.p.a., oraz art. 1, art. 4 pkt 2, art. 18 ust. 1 pkt 1 są niezasadne. Dyrektor sformułował negatywne stanowisko odnośnie projektu planu, w rezultacie czego orzekł o jego nieuzgodnieniu. Negatywna ocena projektu planu była wynikiem szeregu zastrzeżeń co do zgodności przewidzianych w projekcie rozwiązań z przepisami prawa materialnego. Jako zasadniczą przesłankę odmowy uzgodnienia projektu planu Dyrektor uznał naruszenie przez projekt art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowiącego, że w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Zgodnie zaś z ust. 4 powołanego artykułu w pasie terenu, o którym mowa w ust. 2, mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi. Zauważyć należy, że w myśl art. 15 ust. 3 pkt 4 b u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w razie potrzeby granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. GDDKiA odmówił dokonania uzgodnienia powyższego projektu albowiem teren w liniach rozgraniczających drogę ekspresową i drogę główną ruchu przyspieszonego przeznaczony został pod budownictwo jednorodzinne. Jest to sprzeczne w sposób ewidentny z art. 35 ust. 2 i 4 ustawy o drogach publicznych. Zasadnie organ zauważył, iż dom jednorodzinny nie jest tymczasowym obiektem budowalnym w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowalne. Zauważyć należy, że w § 19 i 20 projektu planu miejscowego wyraźnie wskazano, że tereny te przeznaczone są pod budowę drogi ekspresowej i drogi krajowej ruchu przyspieszonego, mimo to do czasu zagospodarowania tych części nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem (budowa dróg), projekt planu przewiduje możliwość budowy na tych terenach budynków mieszkaniowych jednorodzinnych. W przedstawionym do uzgodnienia projekcie planu miejscowego uwzględniono więc zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4b granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponad lokalnym umieszczone w planie zagospodarowania przestrzennego województwa (rezerwa pod przyszłą budowę dróg znajduje bowiem odzwierciedlenie w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...]). Niezasadnie jednak uznano, że na tych terenach czasowo mogą być realizowane budynki mieszkalne jednorodzinne. Słusznie więc organ uzgadniający przyjął, że te zapisy planu sprzeczne są z regulacją zawartą w art. 35 ust. 2 i 4 ustawy o drogach publicznych. Ponadto zauważyć należy, że zgodnie z ust. 4 art. 35 usunięcie takich obiektów w przypadku budowy drogi następuje bez odszkodowania, co może mieć niebagatelne znaczenie, dla osób, które zrealizują na takim terenie inwestycję polegającą na budowie domu jednorodzinnego. Zarzuty skargi w tym zakresie są nieuzasadnione. Słusznie zaś skarżąca zarzuciła przekroczenie uprawnień organu uzgadniającego poprzez odnoszenie się do kwestii obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na przebieg przez teren gminy dróg krajowych, jak i w odniesieniu do konieczności wszczęcia postępowań o stwierdzenia nieważności decyzji o ustalenie warunków zabudowach dotyczących terenów przez które mają przebiegać drogi krajowe. Zauważyć należy, że kwestie te nie stanowiły przedmiotu postępowania uzgodnieniowego i nie powinny być w nim rozważane. Organ nie był uprawniony do ich poruszania i oceny w tym postanowieniu, gdyż przekraczają one granice rozpoznawanej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w jej granicach, a więc w zakresie dotyczącym uzgodnienia nie jest uprawniony, podobnie jak nie był uprawniony do tego organ w postępowaniu uzgodnieniowym do oceny legalności wydanych w sprawie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Powołane przez organ przepisy nie świadczą o istnieniu obowiązku planistycznego gminy w sytuacji planowania na jej terenie inwestycji celu publicznego, to jest drogi krajowej, a nakładają jedynie obowiązek określenia w zależności od potrzeby granic terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponad lokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p.). Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.