IV SA/Wa 2216/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z [...] maja 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2216/16 UZASADNIENIE I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również "Kolegium" lub "organ") z dnia [...] czerwca 2016 r., nr: [...] (dalej również: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Kolegium, po rozpoznaniu zażalenia E. K. (dalej również: "skarżąca"), utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia na E. K. decyzji tego organu z dnia [...] września 2014 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr nr [...] i [...] oraz cz. dz. ew. nr nr [...], [...], [...], [...] w obr. [...] położonych w rejonie ul. [...], ul. [...], ul. [...] na terenie Dzielnicy [...]. II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. II.1. W dniu 5 września 2014 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] na rzecz A. K. Na powyższą decyzję Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w [...] (dalej: Spółdzielnia") wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją znak: [...] z dnia [...] maja 2015 r. umorzyło postępowanie odwoławcze. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał brak posiadania przez Spółdzielnię interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Spółdzielnia bowiem nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do działek nr [...], [...] i [...] z obr. [...] posadowionych w sąsiedztwie planowanego budynku. Jedynie może wykazać się tytułem faktycznym, jednak tytuł taki nie legitymizuje uprawnień mających źródło w art. 28 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1864/15 oddalił skargę Spółdzielni. Spółdzielnia wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku WSA, która nie została rozpoznana do dnia wydania zaskarżonego postanowienia. II.2. W dniu 21 kwietnia 2016 r. E. K. złożyła podanie o przeniesienie na jej rzecz opisanej wyżej decyzji z dnia [...] września 2014 r. o warunkach zabudowy nr [...]. W dniu [...] maja 2016 r. postanowieniem nr [...] organ I instancji zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia na skarżącą decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] ustalającej warunki zabudowy z uwagi na toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" od wspomnianego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2015 r. sygn. IV SA/Wa 1864/15. II.3. Na powyższe postanowienie E. K. wniosła w terminie zażalenie do Kolegium. Podniosła, że decyzja Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r. stała się ostateczna, w związku z czym postanowienie o zawieszeniu postępowania jest niezasadne. II. 4. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowiło o utrzymaniu w mocy postanowienia Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w omawianej sprawie rozstrzygnięcie przez NSA odnośnie tego, czy zasadna jest skarga kasacyjna Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w kwestii jej praw jako strony w postępowaniu w sprawie przedmiotowych warunków zabudowy jest niewątpliwie zagadnieniem wstępnym (prejudykatem) w sprawie przeniesienia tych warunków zabudowy na E. K. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że co prawda obecnie decyzja z dnia [...] września 2014 r. nr [...] jest ostateczna, niemniej pozytywne dla Spółdzielni rozstrzygnięcie spowodowałoby, że decyzja stałaby się ponownie nieostateczną. Za zasadne zatem uznało zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia ww. sprawy przez NSA, w efekcie czego utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. III.1. Na powyższe postanowienie skargę w dniu 29 lipca 2016 r. złożyła E. K., zarzucając mu naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 w zw. z art, 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. i w zw. art. 922 k.c. Zarazem skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojej skargi E. K. podniosła, że w jej ocenie zarówno Zarząd Dzielnicy [...] jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zwrócili uwagi na fakt, iż jest ona spadkobierczynią po zmarłym mężu A. K., na rzecz którego została wydana ww. decyzja o warunkach zabudowy pomimo, iż okoliczność powyższa była im znana. Wskazała jednocześnie, że w myśl art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Po zakończeniu postępowania administracyjnego nie wygasa reguła następstwa prawnego, które należy wyprowadzić z regulacji materialnoprawnej prawa administracyjnego w związku z przepisami prawa cywilnego - wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., I OSK 329/08, LEX nr 515989. Dodatkowo stosownie do art. 922 kodeksu cywilnego prawa obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób. Zdaniem skarżącej decyzja o warunkach zabudowy ma charakter majątkowy, co przesądza także o dziedzicznym charakterze praw z niej wynikających. Stosownie do powyższego skarżąca oceniła, że z mocy prawa wstąpiła jako spadkobierczyni w prawa i obowiązki jej zmarłego męża, a więc formalne przeniesienie decyzji na jej rzecz nie powinno skutkować zawieszeniem postępowania, gdyż w toczącym postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jako spadkobierczyni jest jego stroną z uwagi na interes prawny. III.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując w uzasadnieniu, iż fakt, że skarżąca jest spadkobiercą A. K. (obecnie już nieżyjącego), do którego została skierowana ww. decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...].09.2014 r. nr [...], nie ma znaczenia prawnego dla zasadności zawieszenia - zaskarżonym postanowieniem - postępowania w sprawie przeniesienia na E. K. tej decyzji, z uwagi na zawisłość sprawy dotyczącej ww. decyzji przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (prejudykat - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga okazała się zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a). Zdaniem Sądu, toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie kasacyjne zainicjowane przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "[...]" nie może być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiące przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania. IV.2.1. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy podkreślić, że zawieszenie postępowania administracyjnego jest instytucją tamującą bieg tego postępowania i tym samym stanowi wyjątek od zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasady ciągłości postępowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 29 listopada 2016 r., II OSK 432/15, CBOSA). Skoro zawieszenie postępowania ma charakter wyjątku, przesłanki zawieszenia powinny być interpretowane ściśle (exceptiones non sunt extendendae). IV.2.2. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podobnie orzecznictwu pozostawiono wyjaśnienie, kiedy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia Przyjąć należy, że sytuacja określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. O takiej ewentualności decydują przepisy materialnoprawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2012 r., II OSK 2274/10, CBOS). Samo stwierdzenie związku funkcjonalnego między danym postępowaniem administracyjnym, a innym postępowaniem administracyjnym lub postępowaniem sądowoadministracyjnym, nie jest jeszcze wystarczające do zawieszenie postępowania. Podobnie podstawą obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawą art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mogą być li tylko względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania (por. np. Wojciech Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny 2003, nr 10. s. 29). IV.2.3. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że żaden przepis prawa, w tym zwłaszcza prawa materialnego, nie uzależnia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy od rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Spółdzielni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2015 r. sygn. IV SA/Wa 1864/15 oddalającego skargę Spółdzielni od decyzji Kolegium umarzającej postępowanie odwoławcze w sprawie, w której wydano decyzję o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 77 ze zm.), organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Należy przy tym podkreślić, że decyzja Kolegium z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego jest ostateczna. Dopóki decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, korzysta ona z domniemania legalności i jest wiążąca dla innych organów administracji publicznej (art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 p.p.s.a.). Ewentualne uchylenie tej decyzji w wyniku kontroli sądowoadministracyjnej może stanowić podstawę do wszczęcia postępowań nadzwyczajnych, a nie do zawieszenia postępowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2016 r., II OSK 549/15, CBOSA). Podkreślenia przy tym wymaga, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że zainicjowanie kontroli sądowoadministracyjnej nie stanowi co do zasady podstawy do zawieszania postępowań administracyjnych, w których kontrolowany przez sąd akt administracyjny jest jednym z istotnych elementów stanu faktycznego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 5 grudnia 2006 r., II OSK 6/06; z dnia 18 sierpnia 2009 r., II OSK 1272/08, z dnia 4 października 2012 r., II OSK 1021/11 - CBOSA). IV.3. Stwierdzenie przez Sąd braku podstaw do zawieszenia postępowania oznacza, że Zarząd Dzielnicy [...] zobligowany będzie do rozpoznania wniosku skarżącej i wydania w tej sprawie decyzji. Postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2016 r. o zawieszeniu postępowania zostało wyeliminowane z obrotu prawnego na podstawie art. 135 p.p.s.a. IV.4. Sąd nie może odnieść się do zarzutów skargi dotyczących zasadności podania skarżącej o przeniesienie na nią przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, albowiem kwestia ta nie dotyczy zawieszenia postępowania. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była wyłącznie kwestia proceduralna i Sąd nie może wyjść poza granice określone przedmiotem zaskarżenia (art. 134 § 1 p.p.s.a.). IV.5. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis w kwocie 100 zł. IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.