IV SA/Wa 222/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej B. S.A. z siedzibą w P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. - zaskarżonym skargą przez B. S.A. z siedzibą w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2010r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcji materiałów budowlanych z urządzeniami i obiektami technicznymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, drogami dojazdowymi, placami składowymi, itp. oraz modernizacją, rozbudową lub rozbiórką istniejących budynków magazynowych i pomocniczych na terenie działek ew. o nr [...],[...],[...] i [...] we wsi G., Gmina W. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister wskazał, iż jego kompetencje do zajmowania stanowiska w sprawie wynikają z decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2006r. wpisującej do rejestru zabytków otoczenie zespołu pałacowo - parkowego w G. obejmujące: część działki nr [...] (droga), działkę nr [...], część działek nr [...] i [...], działki nr [...],[...] i [...]. Nadto w dacie wydawania postanowienia przez organ pierwszej instancji część terenu objęta planowaną inwestycją znajdowała się na obszarze objętym decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2010r. wpisującą do rejestru zabytków układ ruralistyczny powstały w latach dwudziestych XX wieku położony w G. Zdaniem organu odwoławczego dla rozstrzygnięcia zapadającego w sprawie podstawowe znaczenie miał fakt, że w dniu [...] grudnia 2011 r. została wydana w postępowaniu odwoławczym decyzja uchylająca decyzję z [...] lipca 2010r. (która w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia nie była ostateczna, ale miała nadany rygor natychmiastowej wykonalności) i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wobec powyższego zakres ochrony konserwatorskiej uległ zmianie i okoliczność ta miała wpływ na wynik sprawy. Organ zauważył bowiem, iż jedynie tereny oznaczone symbolami B i C są położone w granicach otoczenia zabytkowego zespołu pałacowo - parkowego w G. wpisanego do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2006r. Natomiast teren oznaczony symbolem A w całości leży poza obszarem objętym ochroną konserwatorską. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał za słuszne wydanie postanowienia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania w znacznej części. B. S. A. w skardze wniosła o uchylenie postanowienia Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Zarzucono naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w brzmieniu nadanym art. 1 pkt. 21 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, z 2011, Nr 6, poz. 18) zmieniającej K.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. w związku z art. 144 K.p.a., przez uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak ku temu przesłanek ustawowych, to jest w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie; art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy w sposób nieuprawniony oparł się na nieobowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. brzmieniu art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto, wydając skarżone postanowienie Minister niesłusznie uznał, że zachodzą przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawet niezależnie od tego, czy w brzemieniu nieaktualnym, czy też bieżąco obowiązującym. Wydając postanowienie w dniu [...] grudnia 2011 r. Minister miał pełną i szczegółową wiedzę w zakresie tego, iż teren inwestycji oznaczony symbolem A nie polega ochronie konserwatorskiej, a nawet z racji prowadzonego postępowania dotyczącego wpisu do rejestru zabytków układu ruralistycznego we wsi G., miał pełną wiedzę, iż teren objęty planowaną inwestycją nie mieści się w prawidłowo oznaczonych granicach historycznego układu ruralistycznego wskazywanych przez biegłych. Minister przeprowadził w sprawie szczegółowe dodatkowe postępowanie dowodowe i miał wszystkie informacje konieczne do wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Akt kasacyjny powodujący przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęty w sytuacjach innych niż te określone w art. 138 § 2 K.p.a. Organ pierwszej instancji wydając postanowienie nie naruszył przepisów postępowania, nie ma także żadnego, koniecznego jeszcze do wyjaśnienia zakresu sprawy, który mógłby mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na zakończenie skarżąca podkreśliła, iż w sprawie Minister już trzykrotnie uchylał postanowienia organu pierwszej instancji i przekazywał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, a Konserwator już czterokrotnie, w pełni ignorując wytyczne organu odwoławczego co do wskazywanego sposobu załatwienia sprawy, konsekwentnie odmawiał skarżącej uzgodnienia ze stanowiska konserwatorskiego projektu inwestycji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2011 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżone postanowienie - w ocenie Sądu - zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Jak słusznie zauważono w skardze art. 138 § 2 K.p.a. w dniu 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nowelizująca Kodeks postępowania administracyjnego, w tym art. 138 § 2 K.p.a. Zaskarżone postanowienie zostało podjęte [...] grudnia 2011 r. to oznacza, iż jego treść winna odpowiadać znowelizowanemu brzmieniu art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy postanowienia, w którym uchyla zaskarżone postanowienie w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego postanowienia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W świetle tak znowelizowanego przepisu, aby Minister był władny skorzystać z możliwości uchylenia postanowienia wydanego w pierwszej instancji winien wykazać w uzasadnieniu podjętego postanowienia kasacyjnego łączne zaistnienie powyższych przesłanek w sprawie. W pierwszej kolejności konieczne było wykazanie, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania. W drugiej kolejności, że sprawa nie została wyjaśniona "w całości" i to nieprzeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p., organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy zobligowany jest do uprzedniego uzgodnienia projektu decyzji z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Decyzję o warunkach zabudowy - stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Z akt sprawy wynika, iż Wójt Gminy W. pismem z 23 września 2008r., skorygowanym pismem z 23 marca 2009r., wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji opisanej w stanie sprawy. Organ ten postanowieniem z [...] sierpnia 2010r. odmówił uzgodnienia z konserwatorskiego punktu widzenia planowanej przez skarżącą inwestycji powołując się na objęcie terenu inwestycyjnego formą ochrony zabytków w postaci wpisów do rejestru zabytków: 1) układu ruralistycznego G. na podstawie decyzji [...] z [...] lipca 2010r. nr [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności; 2) otoczenia zespołu pałacowo - parkowego w G. (wpisanego do rejestru zabytków decyzją z [...] marca 1962r.) na podstawie decyzji [...] z [...] maja 2006r., nr [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] grudnia 2011r. uchylił ww decyzję [...] z [...] lipca 2010r. o wpisaniu układu ruralistycznego G. do rejestru zabytków. Z kolei zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2011r. uchylił postanowienie o odmowie uzgodnienia z [...] sierpnia 2010r. decyzji o warunkach zabudowy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W postanowieniu tym powołał się na okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzją z [...] grudnia 2011r. - decyzji z [...] lipca 2010r. o wpisie do rejestru układu ruralistycznego G.; uznał, iż obecnie zakres ochrony konserwatorskiej uległ zasadniczej zmianie, co ma wpływ na wynik sprawy i jej rozstrzygnięcie wymaga - uprzednio - przeprowadzenia postępowania znacznej części. W wyniku kontroli zgodności z prawem postanowienia z [...] grudnia 2011 r. Sąd doszedł do przekonania, iż żadna z przesłanek wymaganych normą art. 138 § 2 K.p.a. nie została wykazana przez organ, co z kolei oznacza, iż brak było podstaw do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Minister po pierwsze nie wykazał jakoby postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem jakiegokolwiek przepisu postępowania; po drugie jaki - w jego ocenie - zakres sprawy pozostał konieczny do wyjaśnienia i, że owo nieprzeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jedynie należy zgodzić się z organem, iż istotnie na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] lipca 2010r. o wpisie do rejestru zabytków układu ruralistycznego G. uległ zmianie zakres ochrony konserwatorskiej i okoliczność ta winna mieć wpływ na wynik sprawy. Niemniej okoliczność ta nie pociąga za sobą konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W zaistniałym stanie organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., tj. uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i orzec co do istoty sprawy, czyli dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, ograniczając swoją ocenę do możliwości realizacji inwestycji z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej wynikającej z decyzji z [...] maja 2006r., mocą której wpisano do rejestru zabytków otoczenie zespołu pałacowo - parkowego w G. wpisanego do rejestru zabytków decyzją z [...] marca 1962r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - winien mieć na względzie ocenę prawną i wytyczne sformułowane w niniejszym orzeczeniu. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.