IV SA/Wa 2220/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 7 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w sprawie ze skargi H. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić wniosek. H. T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy nieruchomości nr ew. [...], [...], [...], położonych w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej umożliwi wydanie pozwolenia na budowę i przystąpienie inwestorowi do robót budowlanych, co może nastąpić zanim wniesiona w niniejszej sprawie skarga zostanie rozpoznana. W ocenie pełnomocnika skarżącej, wstrzymanie wykonania rzeczonych decyzji uzasadnia okoliczność istnienia realnego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W razie wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, a następnie uchylenia zaskarżonych decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, wzruszenie ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę możliwe będzie jedynie na drodze nadzwyczajnego trybu. W razie niewstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy istnieje realna obawa powstania trudnych do odwrócenia skutków prawnych. W razie przystąpienia do robót budowlanych, skutkiem będzie zaistnienie trudnych do odwrócenia skutków faktycznych. Każdorazowo bowiem rozpoczęcie realizacji zamierzenia inwestycyjnego powoduje zmianę stanu faktycznego rozumianego jako zmiana stanu faktycznego na objętym inwestycją gruncie. Zatem przystąpienie do prac implikuje trudne do odwrócenia zmiany na objętych inwestycją działkach. W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, że planowana inwestycja dla skarżącej wiąże się z poważnymi uciążliwościami rozumianymi jako sąsiedztwo zabudowy wielorodzinnej wtłoczonej w działkę o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną, która to działka nie posiada parametrów umożliwiających taką zmianę jej przeznaczenia. Zrealizowanie inwestycji przy zachowaniu parametrów zawartych w decyzji o warunkach zabudowy może wiązać się z przekroczeniem dozwolonego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Wykonanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy polega na wystąpieniu z wnioskiem o pozwolenie na budowę, a następnie na zrealizowaniu inwestycji na podstawie aktu administracyjnego, który narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego eliminację z obrotu prawnego. Powyższy stan może prowadzić, w ocenie pełnomocnika skarżącej, do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zobligowanych do znoszenia zachowań inwestora powodujących zmianę zagospodarowania terenu. W dalszej części uzasadnienia wniosku pełnomocnik podniósł, że na skutek wszczęcia procedury ubiegania się o pozwolenie na budowę, a następnie wszczęcia samych prac zostaną wygenerowane po stronie inwestora określone koszty, które w przypadku wzruszenia decyzji inwestor rozpatrywać będzie w kategorii szkody. Pełnomocnik również zwrócił uwagę, że na skutek zmian na gruncie przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy może być poważnie utrudnione. Tym samym, w ocenie pełnomocnika skarżącej, przytoczone okoliczności jako wyczerpujące dyspozycję art. 61 § 3 ppsa winny skutkować wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższej normy prawnej art. 61 § 3 powołanej ustawy wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Pozytywne rozstrzygnięcie żądania strony zależy więc od spełnienia jednej z dwóch wymienionych wyżej przesłanek, przy czym niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek późniejszego zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., II SA/Bk 352/06 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04 i z dnia 6 lutego 2009 r., II FZ 39/09 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutków takich nie wywołuje decyzja ustalająca warunki zabudowy. Decyzja ta nie powoduje bowiem powstania żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony oraz nie nakłada nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu. Instytucję wstrzymania wykonania aktu lub czynności można zastosować tylko wówczas, gdy dany akt lub czynność posiada atrybut wykonalności. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W przedmiotowej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania została objęta zarówno ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy, jak i wymieniona decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. Zatem nie ulega wątpliwości, że inkryminowane decyzje objęte wnioskiem o wstrzymanie są rozstrzygnięciami nie wymagającymi, a wręcz nie nadającymi się do wykonania. W literaturze zwraca się uwagę na fakt, że nie kwalifikuje się do wykonania akt administracyjny nieprzyznający uprawnień i nienakładający obowiązków, które wymagałyby wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony [por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 381; oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2006 r., I FZ 281/06 i postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2008 r., II SA/Wr 411/08 – dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej]. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OZ 665/09 i z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II OZ 1250/13 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/09 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiot tej decyzji wyklucza możliwość jej wykonania, wobec tego nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Uwzględniając w szczególności przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) wskazać należy, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, ustala jedynie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne, planowane na określonym obszarze, jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Zatem podnoszone we wniosku argumenty nie mogą uzasadniać wstrzymania jej wykonania. Decyzja o warunkach zabudowy, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji, a tym samym nie narusza praw skarżącej na tym etapie inwestycyjnym, gdyż decyzja ta nie wiąże się ze znaczną szkodą lub powodowaniem nieodwracalnych skutków. W szczególności nie może powodować takich skutków możliwość uzyskania w przyszłości, na jej podstawie, decyzji o pozwoleniu na budowę. Sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, nie stanowi okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lutego 2014 r., II OZ 180/14; z dnia 8 maja 2014 r., II OZ 425/14; z dnia 27 maja 2014 r., II OZ 501/14, z dnia 24 czerwca 2014 r., II OSK 1628/14 i z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt II OZ 480/15 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzję ustalającą warunki zabudowy można uznać za promesę uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowa inwestycja może być bowiem realizowana wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i na etapie tego postępowania skarżąca będzie miała zagwarantowaną ochronę prawną. Decyzja o warunkach zabudowy gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach lokalizacyjnych określonych w tej decyzji, jeżeli jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.). Jednakże istnienie decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że właściwy organ administracji na jej podstawie niejako "automatycznie" wyda decyzję o pozwoleniu na budowę. Nastąpi to w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w ramach którego przysługują stronie stosowne środki zaskarżenia. Zatem inwestycja skonkretyzuje się dopiero na etapie pozwolenia na budowę i dopiero wówczas można będzie mówić o możliwości doznania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W oparciu o powyższe stwierdzić należy, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia komukolwiek znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków i wobec powyższego nie zachodzą ustawowe przesłanki do wstrzymania jej wykonania. Decyzja ta nie nadaje się również do ewentualnego wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego, bowiem nie nakłada obowiązków podlegających wykonaniu, a więc nie posiadając przymiotu wykonalności – węzła praw i obowiązków – nie może podlegać wstrzymaniu jej wykonanie. Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.