IV SA/Wa 2224/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uczestniczenia w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącej Gminy Miasta T. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].09.2010 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił pkt II decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...].01.2010 r., nakładający na Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] obowiązek uczestniczenia w 100 % w kosztach utrzymania urządzeń wodnych – wałów przeciwpowodziowych rzeki W. i C. na terenie miasta T., o łącznej długości 4030 m, zlokalizowanych we wskazanym w decyzji kilometrażu obu tych rzek – nie stanowiących bieżącej ich konserwacji, precyzując na czym konserwacja ta ma polegać. Jednocześnie organ odwoławczy w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję z dnia [...].01.2010 r., a więc jej rozstrzygnięcie zawarte w pkt. I, nakładającym na Gminę Miejską T. obowiązek uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych – wałów przeciwpowodziowych rzeki W. i C. na terenie miasta T. o łącznej długości 4030 m, zlokalizowanych we wskazanym w decyzji kilometrażu obu tych rzek – w wysokości 100 % kosztów bieżącej konserwacji wałów, precyzując na czym konserwacja ta ma polegać. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, iż wały przeciwpowodziowe są urządzeniami wodnymi, jak stanowi art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a ustawy Prawo wodne. Przedmiotowe wały nie są jednak urządzeniami melioracji wodnych podstawowych, bo nie służą polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwieniu jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami. Mimo tej okoliczności, jak podkreślił organ odwoławczy, skoro właścicielem tych wałów - jako urządzeń przeciwpowodziowych wykonanych pod rządami ustawy Prawo wodne z 1974 r. - jest marszałek województwa, to w myśl art. 5 oraz 61 ustawy Prawo budowlane ciąży na nim m. in. obowiązek ich utrzymywania. Zatem te koszty, które decyzją administracyjną nie zostaną uznane za koszty ponoszone przez inne podmioty, odnoszące korzyści z urządzenia wodnego, będzie musiała ponosić jednostka administrująca wałami, a więc WZMiUW w L.. W ocenie organu odwoławczego fakt, iż wały te chronią wyłącznie tereny miejskie (budynki mieszkalne, ogródki działkowe, park miejski oraz stadion "L.") nie dawał podstaw do innego podziału kosztów, niż nałożenie na Gminę Miejską T. obowiązku ponoszenia w 100% kosztów bieżącej ich konserwacji. Ustalenie zaś rzeczywistych kosztów utrzymania tych wałów ma, w ocenie organu odwoławczego, znaczenie drugorzędne, z uwagi na ich zmienność, uzależnioną od wyników corocznych przeglądów ich stanu technicznego. Organ odwoławczy przyznał także, iż Gmina stale uczestniczy w utrzymaniu tych urządzeń wodnych. Odnosząc się do pozostałych argumentów Gminy zawartych w odwołaniu, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wyjaśnił, że obowiązki powiatu w zakresie ochrony przeciwpowodziowej pełnią jedynie funkcje wspomagające i z tego względu nie było podstaw do obciążenia obowiązkiem uczestniczenia w tych kosztach Powiatu T.. W wywiedzionej skardze Gmina Miejska T. zarzuciła naruszenie zarówno przepisów postępowania w postaci art. 7 oraz 77 § 1 Kpa, jak i prawa materialnego – art. 64 ust. 1a ustawy z 2001 r. Prawo wodne, wnosząc o jej uchylenie w części utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...].01.2010 r. Strona skarżąca wskazała na nieuprawnione nałożenie na nią pkt. I decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...].01.2010 r. obowiązków utrzymania urządzenia wodnego, podczas gdy obowiązek ten powinien powstawać z mocy samej ustawy, a nie wynikać z sentencji decyzji. Jednocześnie Gmina zakwestionowała zasadność obciążenia jej obowiązkiem wykonywania wszystkich bieżących prac konserwacyjnych tych wałów. Takie sformułowanie decyzji przeczy uczestniczeniu w kosztach utrzymania tych urządzeń wodnych i ich podziałowi, jak wymaga tego ustawa. Akcentowana w decyzji kwestia realizacji zadań Gminy z zakresu ochrony przeciwpowodziowej nie może stanowić wystarczającego argumentu dla obciążenia Gminy w całości obowiązkiem utrzymywania przedmiotowych wałów. Obowiązki takie spoczywać winny także, jak wskazano w skardze, na samorządzie terytorialnym wyższego szczebla oraz na administracji rządowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie tylko z przyczyn w niej podniesionych. Na wstępie podkreślenia wymaga, że artykuł 64 ust. 1a ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.) zakreśla wyraźne ramy, w których możliwe jest określenie w drodze decyzji administracyjnej udziału w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych stanowiąc, że podział taki odnosi się do podmiotów, które z tych urządzeń wodnych odnoszą korzyści. Z tego względu, skoro z mocy ustawy podmioty odnoszące korzyści z danego urządzenia wodnego są zobowiązane do partycypowania w kosztach utrzymania tego urządzenia wodnego, to jak trafnie wywiedziono w skardze, sentencja decyzji wydanej w tym przedmiocie nie może na dany podmiot (Gminę) nakładać obowiązków utrzymywania danego urządzenia wodnego, wykonywania konkretnych robót konserwacyjnych przedmiotowych wałów przeciwpowodziowych, obciążając w dodatku ten podmiot (Skarżącą) w całości kosztami bieżącego ich ponoszenia. Taka konstrukcja sentencji decyzji z dnia [...].01.2010 r., wydanej w trybie art. 64 ust. 1a ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne - w części utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy - przeczy w istocie treści i celowi tego przepisu. Z tego względu stwierdzić należy, że decyzja organu odwoławczego już z tej przyczyny nie czyniła zadość wymaganiom powołanej normy prawnej. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma jednakże zdefiniowanie zawartego w cyt. przepisie sformułowania "ten, kto odnosi z nich korzyści". Przepis art. 64 ust. 1a ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy konkretny podmiot odnosi korzyści z danych urządzeń wodnych. Jest to więc warunek sine qua non wdrożenia administracyjnego trybu ustalania i podziału kosztów utrzymywania danych urządzeń wodnych. Nie ulega wątpliwości, że wały przeciwpowodziowe należą do urządzeń wodnych, stanowiąc - w myśl art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a Prawa wodnego - budowle przeciwpowodziowe. Według organu I instancji mimo, że wały te znajdują się w ewidencji urządzeń melioracji wodnych podstawowych, to zgodnie z ustaleniami poczynionymi podczas przeprowadzonej rozprawy administracyjnej i wizji w terenie nie chronią terenów rolnych przed powodzią. Nie służą więc polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwieniu jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami, co w myśl art. 70 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, co pozwoliłoby uznać je za urządzenia melioracji wodnych podstawowych. Okoliczność ta nie ma jednakże znaczenia przesądzającego zważywszy, że wykonujący uprawnienia marszałka województwa w tym zakresie, a więc administrujący tymi urządzeniami wodnymi Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. i tak jest zobowiązany do ich utrzymywania. Wynika to z faktu, że właścicielem tych wałów - jako urządzeń przeciwpowodziowych wykonanych pod rządami ustawy Prawo wodne z 1974 r. jest obecnie marszałek województwa (w jego imieniu jednostka administrująca wałami - WZMiUW w L.), a więc w myśl art. 5 ust. 2 oraz art. 61 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane ciąży na nim m. in. obowiązek utrzymywania ich - jako obiektów budowlanych, stanowiących budowle hydrotechniczne (art. 3 pkt 1 i 2 tej ustawy) - w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia ich właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Wymienione obowiązki nie pozostają więc w związku z uzyskiwaniem przez podmiot zobowiązany korzyści z tych urządzeń wodnych, a wynikają ze spoczywających na nim, znajdujących umocowanie ustawowe powinności. W ocenie Sądu, podobnie rzecz się przedstawia odnośnie zakresu obowiązków Gminy w tym przedmiocie. Nie można podzielić przekonania organu, wyrażonego w rozpatrywanej sprawie, iż skarżąca Gmina odnosi korzyści z istnienia przedmiotowych wałów. W ocenie Sądu owa "odnoszona korzyść" zapisana jako warunek uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, które ustala się i dzieli w trybie administracyjnym, co znajduje odzwierciedlenie w stosownej decyzji, wydawanej na wniosek właściciela urządzenia wodnego - nie może wiązać się z zapobieganiem powstaniu szkody. Poprawa warunków bezpieczeństwa realizowana m. in. przez nałożenie na Gminę obowiązku finansowania bieżącej konserwacji wałów przeciwpowodziowych nie wynika z uzyskiwania przez nią owych korzyści. Zapobieganie skutkom erozyjnego działania wody i niszczącego działania warunków atmosferycznych na wały przeciwpowodziowe nie wiąże się z odnoszeniem z nich korzyści, o których mowa w art. 64 ust. 1a ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne. Utrzymanie to nie prowadzi do osiągnięcia zysku, jak w wypadku urządzeń wodnych, którymi są stawy rybne, a jedynie do zachowania stanu pożądanego. Działania te sprowadzają się do zapewnienia prawidłowego pełnienia funkcji przez te urządzenia wodne, co zwiększa bezpieczeństwo i mieści się w obowiązkach określonych podmiotów, wynikających z ustaw. Do tych podmiotów zaliczyć należy nie tylko właściwego marszałka województwa (WZMiUW w L.), jako właściciela tych urządzeń wodnych, ale i gminę, która w myśl art. 7 pkt 14 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym zobowiązana jest - w ramach zadań własnych - do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej, w szczególności zobowiązana jest do zapewnienia ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego. To interes publiczny, obowiązek zaspokajania potrzeb zbiorowych wspólnoty przemawia za koniecznością partycypowania w tych kosztach, lecz nie w oparciu o zastosowaną przez organy obu instancji normę. Szczegółowe ustalenia w tym zakresie winny być czynione na drodze postępowania cywilnego. W tym kontekście nie można uznać decyzji obu instancji za prawidłowe, wydane zostały bowiem z naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 64 ust. 1a ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne, poprzez błędne jego zastosowanie. W zaistniałej sytuacji, mając na uwadze charakter tych urządzeń wodnych i źródło powinności spoczywających z tego tytułu na Skarżącej nie było podstaw do zastosowania wskazanego przepisu. Zważywszy, że roszczenie o ustalenie i podział kosztów utrzymania urządzeń wodnych ma co do zasady charakter cywilnoprawny, nieuprawniona była rozszerzająca interpretacja przepisu art. 64 ust. 1a ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne, abstrahująca od uzyskiwania owych, wymaganych korzyści. Skoro więc nie można przyjąć, że istnieje podmiot, który odnosi korzyści z danego urządzenia wodnoprawnego w rozumieniu tego przepisu, a podmiotem takim nie jest skarżąca Gmina, brak było podstaw do zastosowania tej normy prawnej (por. a contrario postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24.11.2009 r., sygn. akt V CSK 156/09). Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt. 3 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku należy zastosować się do oceny prawnej w nim zawartej.