IV SA/Wa 2226/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Borkowska WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...].07.2017 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwany dalej GDOŚ) utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B[...] (zwanego dalej RDOŚ) z dnia [...].06.2017 r. nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z użytkowym poddaszem oraz garażem w bryle budynku na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości S[...], gmina [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Odmowę uzgodnienia Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B[...] oparł na § 5 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Niziny [...] (Dz. Urz. Woj. [...]), tj. zakazie lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m. W uzasadnieniu podał, że nie zachodzi z żadna z sytuacji pozwalających na zwolnienie inwestora z tego zakazu. Posadowienie przedmiotowej inwestycji planowane jest zaś w 100 m strefie od linii brzegowych dwóch zbiorników wodnych zlokalizowanych na działkach o nr. ew. [...]. Ponadto miejsce realizacji planowanej zabudowy położone jest w pasie 100 m od oznaczonych na działkach o nr [...] nieużytków (N), których lokalizacja odpowiada położeniu innych zbiorników wodnych, oznaczonych na mapach topograficznych oraz ortofotomapach dostępnych na portalu www.geoportal.gov.pl. Na skutek wniesionego zażalenia, stanowisko to podzielił GDOŚ. Jednocześnie podał, że z woli ustawodawcy, do czasu wprowadzenia zmian aktów wykonawczych regulujących funkcjonowanie danego obszaru chronionego krajobrazu przez odpowiednie sejmiki województwa, w trakcie rozpatrywania spraw z zakresu zagospodarowania przestrzennego, regionalni dyrektorzy ochrony środowiska obowiązani są do stosowania tych uchwał sejmików województwa, które obowiązują w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego. Wobec tego – jak wyjaśnił - zobowiązany jest do stosowania przepisów tej uchwały, zgodnie z którymi zakaz zabudowy w 100 metrowej strefie dotyczy zarówno zbiorników naturalnych, jak i sztucznych. Podkreślił, że w razie stwierdzenia we własnym zakresie niezgodności takiego aktu z Konstytucją lub ustawą, jedynie Sąd może odmówić jego zastosowania i na tej podstawie rozstrzygnąć sprawę. Nie jest do tego jednak uprawniony Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy zakaz uchwały dotyczy zarówno zbiorników naturalnych, jak i sztucznych. Zgodnie z regułą języka potocznego zbiornik wodny w przeciwieństwie do cieku, jest wodą stojącą, zajmującą naturalne lub sztucznie wytworzone zagłębienia terenu. Wskazać należy, iż inne zbiorniki wodne to również stawy, a także inne wody znajdujące się w zagłębieniach terenu powstałe w wyniku działalności człowieka, a dla zastosowania tego przepisu nie ma znaczenia, jakim symbolem oznaczony jest teren w ewidencji gruntu (por. wyrok NSA w z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 343/12). Zatem do innych zbiorników wodnych należy zaliczyć również zbiorniki o charakterze okresowym (wysychającym), jak również obiekty, które w ewidencji gruntów mogą być oznaczone jako np. nieużytki (N), czy użytki ekologiczne (E), a które de facto w terenie stanowią małe obiekty hydrograficzne z ukształtowaną linią brzegową. Odnosząc się do zarzutu zażalenia GDOŚ wskazał, że wcześniejsze uzgodnienie i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] (przed jej podziałem) dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych - nastąpiło w innym stanie prawnym. Obowiązująca wówczas uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r., w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]) przewidywała odstępstwo od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych w odniesieniu do zbiorników wodnych pochodzenia antropogenicznego o powierzchni do 1 ha. Aktualnie obowiązująca uchwała nie przewiduje takiego odstępstwa i dodatkowo jest sprzeczna z ustawą o ochronie przyrody. Jednak Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jako organ odwoławczy zobowiązany jest do stosowania przepisów, które obowiązują w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego. We wniesionej skardze K[...] R[...] stwierdził, że przedmiotowa uchwała Sejmiku nie zawiera zakazów mających zastosowanie do planowanej inwestycji, czyli budowy domu jednorodzinnego. Zatem brak jest podstaw do odmowy wydania uzgodnienia, w sytuacji gdy Wójt Gminy [...] wcześniej wydał zgodę na lokalizację czterech budynków mieszkalnych, poprzez decyzję o warunkach zabudowy z 2012r. Aktualnie, z przyczyn "czysto formalnych" inwestor został zmuszony do uzyskania kolejnych decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr. ew. [...], i kolejnych [...]. Wyraził przekonanie, że decyzja o warunkach zabudowy jest bezterminowa i wiążąca. Brak uzyskania uzgodnienia GDOŚ powoduje, że nie ma szans na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy domków jednorodzinnych i zniweczone zostały jego wcześniejsze działania i starania w tym kierunku. Podał, że zbiorniki, o których mowa w postanowieniu GDOŚ zostały wykopane przez ich właścicieli i latem całkowicie wysychają. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Stwierdzić należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (por. a contrario art. 119 pkt 2 P.p.s.a.). Mając zatem na uwadze, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Przeciwnie, ustalił, że zachodzi możliwość rozpoznania jej w trybie uproszczonym, zwłaszcza że z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. nie wynikają żadne warunki wstępne skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu w myśl art. 120 P.p.s.a. sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że działka o nr ew. [...], położona w miejscowości S[...], gmina [...], na której Skarżący planował inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jest usytuowana na terenie obowiązywania uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Niziny [...] (Dz. Urz. Woj. [...]). Znajduje zatem do niej zastosowanie zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych otwartych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Z akt sprawy oraz zdjęć satelitarnych i map topograficznych ogólnodostępnych na portalu www.geoportal.gov.pl bezsprzecznie wynika, iż usytuowanie przedmiotowej inwestycji planowane jest w 100 m strefie od linii brzegowych dwóch zbiorników wodnych, zlokalizowanych na działkach o nr: [...] oraz od znajdujących się na działkach o nr [...] nieużytków (N), których lokalizacja odpowiada położeniu innych zbiorników wodnych, oznaczonych na mapach topograficznych oraz ortofotomapach dostępnych na portalu www.geoportal.gov.pl.) Wobec tego, w myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1), w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.) - zalicza się m. in. obszary chronionego krajobrazu. Z tej przyczyny w niniejszej sprawie, decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie podlegała uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w B[...]. Organy rozpatrujące tę sprawę przyjęły, że zakaz wynikający z § 5 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. dotyczy zarówno zbiorników naturalnych, jak i wszystkich zbiorników sztucznych, skoro został on wprowadzony uchwałą, na podstawie ówczesnego brzmienia art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Dostrzeżono wprawdzie późniejszą zmianę stanu prawnego, ale nie wyprowadzono z tego faktu prawidłowych wniosków, wadliwie stosując znajdujące w tej sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego, a mianowicie § 5 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Niziny [...], co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doprowadziło bowiem w efekcie do braku ustalenia w niniejszej sprawie, czy któryś ze zbiorników wodnych usytuowanych w odległości mniejszej niż 100 m od działki o nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...] - był naturalnym zbiornikiem wodnym lub spełniał przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. b ustawy o ochronie przyrody, co jedynie - w świetle aktualnych regulacji ustawy o ochronie przyrody - mogłoby stanowić przeszkodę do uzgodnienia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma bowiem nowelizacja przepisu art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Z dniem 11 września 2015 r. został on zmieniony przez art. 9 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774), zmieniającej m.in. ustawę o ochronie przyrody. Zgodnie z nowym brzemieniem tego przepisu, możliwe jest wprowadzenie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych oraz zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących (art. 24 ust. 1 pkt 8 lit b tej ustawy). Zmiana wskazanej regulacji wynikała pośrednio z poglądów prezentowanych w orzecznictwie Sądów Administracyjnych, które zważywszy na konstytucyjną zasadę proporcjonalności bardzo często przyjmowały, że normę tę należy odczytywać w ten sposób, iż zakaz dotyczy jedynie innych naturalnych zbiorników wodnych lub sztucznych zbiorników wodnych, ale jedynie tych usytuowanych na wodach płynących, a nie wszystkich innych zbiorników wodnych, tak naturalnych jak i sztucznych. W tym też duchu Sądy interpretowały odpowiadające tej regulacji zakazy zamieszczane początkowo w rozporządzeniach w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, a następnie – w myśl art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody – w uchwałach sejmików województw, które określają nazwy obszarów chronionego krajobrazu, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb ich ochrony. Wynika stąd, że jeszcze przed zmianą brzmienia art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, w orzecznictwie oraz rozstrzygnięciach administracyjnych nie uwzględniano wszystkich sztucznych zbiorników wodnych, w kontekście tego zakazu - tylko niektóre z nich. Zmiana wprowadzona przez ustawodawcę w tym przepisie, w rzeczywistości zatem jedynie ugruntowała przyjmowaną od dłuższego czasu interpretację stosowania tego zakazu. Wobec tego, zwłaszcza po nowelizacji ustawy o ochronie przyrody, nie ma żadnych podstaw do dalszego interpretowania § 5 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Niziny [...] w taki sposób, by obejmował on także sztuczne zbiorniki wodne nie usytuowane na wodach płynących, przy spełnieniu warunków z art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. b cyt. ustawy. Takiej interpretacji nie stoi na przeszkodzie treść art. 12 ust. 4 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, który stanowi, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane przez wojewodów lub sejmiki województwa na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 9, zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (por. regulację art. 157 ustawy o ochronie przyrody). Przepis ten, jak wynika z materiałów legislacyjnych (druk sejmowy nr 1525, VII kadencja) nie miał prowadzić do niejednokrotnie odległego w czasie odsunięcia stosowania przyjętych (nowych norm ustawowych regulujących zakazy). Wszystkie obszary chronionego krajobrazu posiadają stosowne regulacje, na ogół zawierające ten zakaz, a od czasu nowelizacji przedmiotowej ustawy, niewiele nowych uchwał w tym przedmiocie podjęto. Racjonalny ustawodawca nie przyjmowałby zatem rozwiązań prawnych, w wyniku których nadal funkcjonowałyby akty podustawowe (przepisy wykonawcze) wydane przez wojewodów, czy sejmiki województwa, w sposób oczywisty sprzeczne z obecnie obowiązującą normą ustawową (na co wskazywał GIOŚ), przy braku wskazania granicy czasowej ich obowiązywania. Z tego względu, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie - wbrew stanowisku Organów obu instancji - taka sprzeczność nie zachodzi. Należy bowiem normę § 5 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. interpretować w sposób zgodny z obowiązującą ustawą, a mianowicie przyjmując, że użyte pojęcie "innych zbiorników wodnych" oznacza inne naturalne zbiorniki wodne (lit. a) oraz zasięg lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących (lit. b). Wobec tego Organy obu instancji, mając na uwadze konstytucyjną zasadę proporcjonalności, zobowiązane były do dokonania takiej interpretacji normy § 5 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., która pozostawałaby w zgodzie z obowiązującą obecnie regulacją ustawową, nie prowadząc w nieuprawniony sposób do nadmiernej ingerencji w prawa Inwestora, będącego zarazem właścicielem przedmiotowej działki. Zawężając w ten sposób użyte w uchwale pojęcie "inne zbiorniki wodne", Organ zrealizowałby ową zasadę proporcjonalności, prowadząc zarazem do zgodności z obecnie obowiązującą regulacją ustawową. To z kolei stwarzałoby konieczność oceny charakteru "innych zbiorników wodnych" usytuowanych w 100 m strefie od działki Inwestora o nr ew. [...], położonej w miejscowości S[...], gmina [...] (zlokalizowanych na działkach o nr: [...] oraz usytuowanych na działkach o nr [...] nieużytków (N), których lokalizacja odpowiada położeniu innych zbiorników wodnych, oznaczonych na mapach topograficznych oraz ortofotomapach dostępnych na portalu www.geoportal.gov.pl.). Brak prawidłowej interpretacji normy prawnej zawartej w § 5 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. doprowadził do zaniechania przeprowadzenia prawidłowej, merytorycznej analizy charakteru owych "innych zbiorników wodnych", usytuowanych w pasie szerokości 100 m, w kontekście możliwości realizacji zamierzonej przez Inwestora zabudowy. Zaniechanie zaś poczynienia tych ustaleń skutkowało naruszeniem przepisów postępowania w postaci: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie argumenty Skarżącego tyczące uprzedniego posiadania (przed podziałem nieruchomości na te działki) warunków zabudowy i uzgodnień. Podział i zmiana stanu prawnego prowadziły bowiem do konieczności uzyskania nowych warunków zabudowy, a więc i uzgodnień. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. należało orzec jak w pkt. 1 sentencji. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpatrując sprawę, należy zastosować się do wskazań zawartych w jego uzasadnieniu. Stosownych ustaleń winien dokonać Organ odwoławczy, z uwagi na nowelizację art. 136 k.p.a., która znacznie zwiększyła możliwości postępowania dowodowego przed II. instancją (dodano § 2).